關鍵詞：形式違法、實質危害、用途管制、地類區分

如要系統、深入地了解“非法”的概念，就有必要從三個層面進行詳細解讀：第一，“非法”的字面意義是什么？第二，土地相關管理法規中的“非法”是指哪些行為？第三，為什么刑法要規制此類“非法”行為，它打擊的對象究竟是什么？以下我們來逐一解答：

《刑法》第三百四十二條規定：違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

可以看出，在《刑法》第三百四十二條中，“非法”一詞其實是對“違反土地管理法規”的強調，指的是違反土地管理法規中對于耕地、林地等農用地管理的規定。

延伸來看，“土地管理法規”包括哪些呢？根據《全國人大常委會關于〈中華人民共和國刑法〉第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》：“刑法第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條規定的‘違反土地管理法規’，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關行政法規中關于土地管理的規定。”也就是說《刑法》第三百四十二條中的“土地管理法規”并不僅指《土地管理法》，還包括其他法律中有關土地管理的規定以及國務院有關土地管理的行政法規。這意味著，判斷是否構成“非法”，不能僅看一部法律，而應綜合考察整個土地管理法律體系。

如前所述，評判《刑法》第三百四十二條規定的“非法”行為時需要結合《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律中關于占用農用地的具體規定進行分析。因此，首先有必要梳理土地相關管理法規中對土地利用行為的禁止性規定：
 

可見我國實行嚴格的土地用途管制，特別是涉及占用農用地的問題上，《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律的要求是以農用地的用途為根本出發點，從靜態和動態兩個方面進行規制。

靜態方面：占用農用地必須按照土地利用總體規劃確定的用途使用；

動態方面：如需變更農用地的用途（如變為建設用地），需要辦理審批手續，并按批準的用途、范圍和期限使用。禁止一切造成農用地基本功能喪失、永久性破壞的占用行為（如占用耕地建窯、建墳等行為，毀林開墾、采砂等行為或者開墾草原等行為）。

反過來說，《刑法》第三百四十二條中的“非法”所指的行為模式是實質上改變農用地用途和形式上以下三大類行為模式的統一：

1.未經審批，擅自占用農用地；

2.雖然獲得審批手續但是超過范圍占用；

3.采取欺騙等非法手段獲取審批手續而實施占用的行為。

嚴格的農用地轉用制度，是國家從生存安全、經濟安全、生態安全和政治安全的高度，作出的戰略性、強制性安排。
 

保護農用地首先是在保護國家的糧食安全。我國需要用18億畝耕地養活14億人口，一旦耕地大量流失，糧食供給依賴進口，將直接威脅國家的戰略自主權。因此中央始終強調嚴守18億畝耕地紅線，就是守護人民的飯碗。同樣，遏制為謀求經濟利益造成的建設用地無序擴張，就是保障糧食安全和數億農民生計的基本手段，這是維護國家主權和社會穩定的頭等大事。同時，嚴格限制農用地轉用，也可以在極大程度上避免對生態和環境的破壞，促進經濟可持續發展的長遠布局。因此，打擊“非法”占地，有必要上升到刑法的角度。

從刑事法律的角度來看，非法占用農用地罪保護的法益是復合的、多重的。首先，也是最為直接的，就是國家對農用地的管理秩序和資源保護制度。如前所述，國家建立土地用途管制制度的核心就是確保農用地用途的穩定性和不可隨意變更性。通過保護這一制度的穩定性，也就能夠實現保障國家糧食安全利益、生態環境公共利益、農民集體的土地權益和生存保障等實質利益。

綜上所述，刑法意義上的“非法”占地絕非空洞、機械的概念，而是形式違法性與實質危害性的統一。

在表層的形式上，非法占用農用地的犯罪行為必然違反了國家的土地管理制度，這一犯罪行為導致的直接后果就是農用地資源被物理性地破壞。而究其根本，非法占用農用地的嚴重性、惡劣性就在于這一做法威脅到了國家糧食安全、生態安全和農民的權益。

因此，刑法事實上是在通過保護“管理秩序”這一表層法益，來實現保護“糧食安全”、“生態環境”等深層法益的最終目的。因此，在司法實踐中，判斷一個行為是否構成本罪，不僅要看其是否違反了審批程序（破壞管理秩序），更要實質性審查其是否造成了農用地“種植條件嚴重毀壞”或“嚴重污染”等難以恢復的實質危害結果。

結合以上分析，相信各位讀者朋友不難理解非法占用農用地罪在認定“非法占地”行為方面的裁判邏輯。不過，農用地分為耕地、林地、草原等不同地類，司法實踐中，對于占用不同地類的行為認定標準與保護側重也有所不同。

1.關于非法占用耕地的案例

（1）劉某非法占用農用地案（最高人民檢察院第十六批指導性案例檢例第60號）

【案情簡介】2016年3月，被告人劉某與某合作社的法定代表人池某商定，受讓合作社位于X地東北蔬菜大棚377畝集體土地使用權。后劉某指使其司機與池某簽訂轉讓意向書，約定將合作社土地使用權及地上物轉讓給司機。其間，劉某未經國土資源部門批準，以合作社的名義組織人員對蔬菜大棚園區進行非農建設改造，在園區內建設魚池、假山、規劃外道路等設施，同時將原有蔬菜大棚加高、改裝鋼架，并將其一分為二，在其中各建房間，每個大棚門口鋪設透水磚路面，外壘花墻。截至案發，劉某組織人員共建設“大棚房”260余套，內部置櫥柜、沙發、藤椅、馬桶等各類生活起居設施，并對外出租。經北京市國土資源局延慶分局組織測繪鑒定，該項目占用耕地28.75畝，其中含永久基本農田22.84畝，造成耕地種植條件被破壞。

【法院判決】被告人劉某犯非法占用農用地罪，判處有期徒刑，并處罰金。

（2）梁某東等人非法占用農用地案（最高人民法院發布人民法院依法保護農用地典型案例之一）

【案情簡介】被告人梁某友、梁某斌、梁某明在分別擔任或代理某村委會1、2、3隊村民小組組長期間，為增加村集體收入，經村民會議討論決定，將村屬耕地通過公開招投標方式發包出去挖塘養魚。被告人梁某東中標后，上述三被告人代表各村民小組作為發包方分別與梁某東簽訂了《魚塘承包合同》。合同簽訂后，在沒有辦理合法用地相關手續，且缺少相應職能部門統一監管的情況下，被告人梁某東在承包的耕地上挖掘魚塘、搭建豬舍。經勘測和鑒定，涉案的54.53畝耕地規劃用途為基本農田保護區，毀壞前地類為水田；非法占用的耕地耕作層、灌溉設施被完全毀壞，難以恢復。

【法院判決】被告人梁某友、梁某斌、梁某明作為村民小組的組長，違反土地管理法規，代表村集體將數量較大的耕地非法發包，被告人梁某東違反土地管理法規，在沒有辦理合法用地相關手續及缺乏統一監管的情況下，在承包的耕地上挖掘魚塘、搭建豬舍，非法占用耕地54.53畝，改變被占用土地用途，數量較大，造成農用地大量毀壞。被告人梁某東、梁某明、梁某友、梁某斌的行為均已構成非法占用農用地罪。以非法占用農用地罪分別判處梁某東、梁某明、梁某友、梁某斌有期徒刑，并處罰金。

2.關于非法占用林地的案例

（1）趙某、王某、楊某非法占用農用地案（《刑事審判參考》125集 總第1398號）

【法院認定趙某、王某、楊某實施非法占用農用地行為的裁判理由】

三被告人實施非法占用農用地的行為主要體現在以下三個方面：一是以村委會名義在涉案土地上選址，并雇用機械、人工修建公益性墓地，已建成墓穴89座，部分已使用。二是三被告人擅自以統一規劃為由，以村委會名義將上述公益性墓地周圍的涉案土地向村民發包作為墓地永久性使用。村民在承包土地后，進一步實施了修建或進行墓葬行為，而基于傳統觀念及公序良俗的考慮，一旦實施了墓葬行為，再行恢復為林地的障礙極大。三是除部分土地系發包給村民由村民自行平整外，其余大部分土地系三被告人雇用機械、人工進行平整，并按照各戶所需壘砌石頭圍墻后發包給村民，實施了毀占林地的行為。三被告人的行為改變了涉案林地的用途，造成林地的原有植被嚴重毀壞，且達到了數量較大的標準……

（2）于某鵬等非法占用農用地案——非法占用林地，進行非林作業的，屬于“毀壞”林地（最高人民法院發布依法懲治破壞森林資源犯罪典型案例之一）

【案情簡介】2017年至2019年間，被告人于某鵬、黃某鳳、盧某祥、馬某發租賃位于遼寧省寬甸滿族自治縣大西岔鎮的多處林地，后違反土地管理法規，翻整涉案林地，并使用挖掘機清理林地內的樹根、石塊后，轉租他人種植人參，造成林地原有植被嚴重毀壞。經鑒定，被告人于某鵬、黃某鳳、盧某祥、馬某發分別非法占用林地183.8畝、51.6畝、65.1畝、24.2畝。

【法院判決】于某鵬、黃某鳳、盧某祥、馬某發違反土地管理法規，非法占用林地種植人參，數量較大，造成林地大量毀壞，構成非法占用農用地罪。以非法占用農用地罪判決被告人于某鵬、黃某鳳、盧某祥、馬某發有期徒刑，并處罰金。

（3）某人民檢察院訴某林業局不履行林業行政管理職責行政公益訴訟案（最高人民法院第三十七批指導性案例第211號）

【案情簡介】2014年4月，被告人沈某投資設立一人公司，后該公司以修建種植、養殖場為由，在沒有辦理林地使用許可手續的情況下，雇傭施工隊使用挖掘機械在某地多處林地剝離地表植被進行挖掘，致使地表植被毀壞，山石裸露。經鑒定，毀壞林地276.17畝，其中重點公益林49.38畝，一般公益林72.91畝，重點商品林108.93畝，一般商品林44.95畝。涉案公益林功能設定為水土保持和水源涵養。案件一審審理時，被毀壞林地部分新植馬尾松苗，苗木低矮枯黃，地表干涸破碎；水源涵養公益林部分未作任何處理，山巖裸露，碎石堆積，形如戈壁。

【法院判決】關于被告人沈某非法占用農用地行為，人民法院以非法占用農用地罪判處沈某有期徒刑，并處罰金。

3.關于非法占用草原的案例

（1）張某某非法占用農用地罪一案（案例引自內蒙古自治區高級人民法院公眾號文章）

【案情簡介】被告人張某某將位于自己承包草場內的機井通過競拍方式拍得后，在未取得政府相關部門批準的情況下，在其承包的草場內開始逐年非法開墾基本草原進行飼草料種植。經內蒙古自治區草原勘察規劃院鑒定，張某某非法開墾草原面積達66.7畝，開墾活動導致草原生態系統服務功能完全喪失，墾區內66.7畝土地性質發生變化，由天然草原變成現在的耕地。

【法院判決】被告人張某某違反草原法等土地管理法規，非法占用草原，未經許可擅自改變草原用途，造成草原大量毀壞，數量較大，其行為構成非法占用農用地罪。判處有期徒刑，并處罰金。

（2）特某熱非法占用農用地案（案例引自內蒙古自治區高級人民法院公眾號文章）

【案情簡介】被告人特某熱在未辦理相關手續的情況下，在其自家的草場上非法開墾草地種植農作物，改變了草地用途。經鑒定，特某熱非法占用草地56.1畝，造成草原原有植被被破壞，草地用途發生改變，植被恢復費用為19635元。案發后，經偵查機關傳喚主動到案，并已繳納植被恢復保證金。

【法院判決】法院審理后認為，被告人特某熱違反土地管理法規，未經批準非法占用草原面積56.1畝，種植農作物，數量較大，造成草原植被嚴重毀壞，其行為構成非法占用農用地罪。判處拘役，并處罰金。

基于對涉及耕地、林地、草原等不同土地類型的多個典型案例的分析，我們可以從橫向（不同土地類型間認定標準的差異）與縱向（共性邏輯認定）兩個維度，對實踐中認定《刑法》第三百四十二條規定“非法”的行為標準、對象差異及裁判要點進行梳理與總結。

1.橫向對比：耕地、林地、草原的認定標準與保護側重

雖然對非法占用耕地、林地、草原定罪遵循同一法律條文，但司法實踐中針對不同的土地類型，其“非法占用”行為的認定側重點存在明顯差異。

（1）關于非法占用耕地的認定與保護

①核心行為：主要表現為進行非農建設改造和改變農業用途。典型行為包括：在耕地上建設“大棚房”并配套生活設施（如檢例第60號）、挖掘魚塘、搭建豬舍（如梁某東案）等。其本質是將農用地直接或變相地用于建造房屋、休閑娛樂設施等非農業生產。

②保護側重：核心是保障國家糧食安全的根基，堅守耕地紅線，尤其是確保永久基本農田面積不減少、用途不改變、功能不喪失。

（2）關于非法占用林地的認定與保護

①核心行為：主要表現為進行非林作業。典型行為包括：清理林地植被和樹根后種植人參等經濟作物（如于某鵬案）、修建墓地進行墓葬（如《刑事審判參考》125集 總第1398號案），以及為工業或商業目的平整林地等。

②保護側重：重在維護森林資源的生態效益，如水土保持、水源涵養和生物多樣性保護。

（3）關于非法占用草原的認定與保護

①核心行為：最典型的行為是非法開墾草原，將其轉變為耕地用于種植飼草料或農作物（如張某某案、特某熱案）。

②保護側重：旨在防治草原荒漠化，維護草原地區的生態平衡。

2. 縱向對比：非法占用農用地罪的共性認定標準

盡管對象不同，但法院在認定本罪時遵循著共同的邏輯：一是“非法”的形式：未取得法定審批手續是前提；二是“非法”的實質：未按農用地用途使用農用地，導致了農用地功能的損壞。
 

司法實踐在認定“非法”時，同樣遵循形式與實質的雙重判斷邏輯：首先審查行為是否違反土地管理法規，完成形式層面的違法性判斷；進而評估是否實際改變農用地的用途造成了農用地功能喪失，完成實質危害性的認定。二者必須同時具備，缺一不可。這一裁判思路與刑法解釋論的內在邏輯高度契合，共同構筑起農用地刑法保護的規范體系。

根據以上分析，為防范法律風險，筆者建議在占用農用地的過程中，嚴格遵守土地用途管制制度，始終依據經批準的用途、范圍和期限合理使用農用地。如確因生產、建設需要改變農用地用途的，必須嚴格依照《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律法規的規定，提前履行相關審批手續，嚴禁未批先建、批少占多或以欺騙等不正當手段獲取審批。唯有依法依規使用土地，方能有效避免因程序或實質違法而引發的行政處罰，乃至構成非法占用農用地罪。