新礦法下，如何簽訂壓覆意向協議
前言
《中華人民共和國礦產資源法（2024修訂）》（以下簡稱“《礦產資源法》”或“新礦法”）實施在即，相較于現行的礦產資源法,¹新礦法以法律形式細化了礦產資源壓覆的管理，并明確規定了建設單位應當在壓覆前與礦業權人協商，為壓覆意向協議的簽訂提供了更加明確的指引。
礦產資源的壓覆一方面可能導致礦業權人無法再對礦產資源進行開發利用，為此需要對礦業權人予以救濟，但另一方面也會阻礙建設項目的順利開展，因而需要按規定報批以取得用地手續。因此，無論是對于礦業權人，還是建設單位，抑或是從建設項目可能涉及的公共利益角度，正確處理礦產資源壓覆問題都極為關鍵，而其中首要的環節便是簽訂壓覆意向協議，壓覆意向協議甚至決定了壓覆行為的合法性。本文試從主體、條款設置兩個方面討論新礦法下如何簽訂壓覆意向協議，并將壓覆意向協議簽訂中的注意事項作為協議順利實施的重要步驟，以期能夠為廣大的礦業權人和建設單位處理礦產資源壓覆問題提供一些思路。
¹《中華人民共和國礦產資源法（2009修正）》第三十三條 在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設單位必須向所在省、自治區、直轄市地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。非經國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床。
一、壓覆意向協議的主體
壓覆意向協議，顧名思義，其主體應當是壓覆礦產資源的一方和被壓覆礦產資源的一方。同時，鑒于礦產資源的強監管屬性以及壓覆意向協議需用于報批的目的，政府及有關部門也可能成為壓覆意向協議的主體之一。
（一）壓覆方與被壓覆方
壓覆意向性協議首次出現在規范層面是《國土資源部關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》（國土資發〔2012〕77號）（以下簡稱“77號文”），其中規定，建設項目用地壓覆已設置礦業權重要礦產資源時，對于建設單位與礦業權人在短期內難以簽訂補償協議的，建設單位與礦業權人可先簽訂意向性協議。盡管該文件已于2017年失效，但這一規定卻得到了延續，壓覆礦產資源的一方和被壓覆礦產資源的一方順利成為了壓覆意向協議的主體。
1. 被壓覆方——礦業權人
《中華人民共和國民法典》明確地將探礦權、采礦權歸于用益物權范圍內給予保護，《礦產資源法》明確規定，國家保護依法取得的探礦權、采礦權不受侵犯，維護礦產資源勘查、開采區域的生產秩序、工作秩序。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第三條明確規定，探礦權、采礦權為財產權，統稱為礦業權，適用于不動產法律法規的調整原則。依法取得礦業權的自然人、法人或其他經濟組織稱為礦業權人。礦業權人依法對其礦業權享有占有、使用、收益和處分權。
從上述規定來看，礦業權人是一個明確的法律概念，礦業權的用益物權屬性主要體現為礦業權人對其所占有礦業權的勘查和開采，依法取得的探礦權和采礦權受法律保護。而礦產資源被壓覆勢必導致礦業權人無法再對礦產資源進行勘查、開采等開發利用，礦業權人作為礦產資源被壓覆一方，成為壓覆意向協議的一方主體自不待言。
2. 壓覆方
礦業權人作為一方主體，概念相對較為明確，但壓覆礦產資源的一方，卻存在需要進一步討論和明確的空間。
1986年，礦產資源法一經頒布，就明確規定了非經批準，不得壓覆重要礦床。在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設單位必須向所在省、自治區、直轄市地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。彼時，規范層面尚沒有壓覆意向協議的概念，盡管其中并沒有明確指出建設單位是壓覆意向協議的簽訂主體，但毋庸置疑的是，建設單位是壓覆礦產資源的主體。
隨著壓覆意向協議在規范層面的出現，建設單位也當然成為了壓覆意向協議的一方主體。2012年，77號文明確指出，礦業權壓覆意向性協議的主體是建設單位與礦業權人。這一規定在《礦產資源法》中也得以延續，其中第三十二條規定，建設項目確需壓覆已經設置礦業權的礦產資源，對礦業權行使造成直接影響的，建設單位應當在壓覆前與礦業權人協商，并依法給予公平、合理的補償。這一規定從法律層面明確了礦產資源壓覆補償情形下的權利義務主體——建設單位和礦業權人。
從上述規定來看，建設單位作為壓覆礦產資源的一方，成為壓覆意向協議的主體似乎已經非常明確，但《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發〔2010〕137號，以下簡稱“137號文”）又引出了新的表述。137號文第四條規定，建設項目壓覆已設置礦業權資源的，新的土地使用權人應同時與礦業權人簽訂協議。由此可知，作為壓覆礦產資源的一方，規范層面至少存在建設單位和新的土地使用權人兩種表述。
（1）建設單位
在理清建設單位的內涵之前，有必要梳理可以壓覆礦產資源的項目沿革。從1986年礦產資源法的規定來看，并非任何建設項目均可以在經批準后壓覆礦產資源，而只能是特定范圍的建設項目：鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群。2000年，《國土資源部關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》（國土資發〔2000〕386號）（以下簡稱“386號文”）在前文的基礎上，新增了公路建設項目。盡管386號文已于2010年失效，但作為基礎設施，公路也被納入了壓覆礦產資源的建設項目范圍內。在此基礎上，壓覆礦產資源的一方可以進一步細化為鐵路、公路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群的建設單位。
至于何為建設單位，目前并沒有明確的法律法規對此作出界定。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，建設單位是應當取得建設項目的批準、核準、備案文件和簽訂國有土地使用權出讓合同，并向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門領取建設用地規劃許可證的主體。《中華人民共和國建筑法》明確規定，建設單位應當按照國家有關規定辦理申請批準手續以及申領施工許可證。《中華人民共和國建筑法釋義》明確指出，這里所說的“建設單位”，是指投資進行該項工程建設的任何單位或者個人，即該項建筑工程的“業主”。根據上述規定和釋義，參考《住房和城鄉建設部關于落實建設單位工程質量首要責任的通知》（建質規〔2020〕9號）的規定，2建設單位應當是建設項目管理主體和責任主體，需要履行礦產資源壓覆查詢、報批、協商補償等義務。
然而，實踐中建設項目的參與主體多元，3對礦業權人來說，準確識別建設單位，并將其作為壓覆意向性協議的相對方并不容易。在（2019）最高法民終1793號案中，某礦業公司主張某鐵路公司、鐵路某局、某項目部、某指揮部承擔連帶責任，法院經審理后認為，除鐵路某局是受某鐵路公司委托進行張唐鐵路代建工作，可以理解為二者之間成立委托代理關系外，某項目部僅是鐵路某局為推進張唐鐵路建設而登記設立的機構，某指揮部則是承德市人民政府為了便于推進承德市鐵路建設及征地拆遷工作而設立且未進行機構登記，并最終判決由建設單位某鐵路公司承擔案涉采礦權壓覆補償責任，鐵路某局、某項目部、某指揮部不承擔責任。
（2）新的土地使用權人
在建設項目的實施過程中，新的土地使用權人和建設單位往往是同一個主體，建設單位為了實施建設項目，需要先獲得土地使用權。在例外情形下，建設單位可能會委托其他主體代為獲取土地使用權，如高鐵建設項目，作為建設單位的鐵路公司可能會委托其他主體來獲取土地使用權，被委托的主體成為新的土地使用權人，但它們是在建設單位的授權下開展工作，并且最終的建設項目實施責任仍然由建設單位承擔。在這種情況下，雖然土地使用權在形式上歸屬于被委托的主體，但對于壓覆礦業權資源的處理，建設單位往往需要和被委托主體（新的土地使用權人）共同協調與礦業權人簽訂協議，或者由被委托主體按照建設單位的要求與礦業權人簽訂協議，而建設單位要對協議的履行等承擔相應責任。
盡管《礦產資源法》并未將新的土地使用權人這一主體作為礦產資源壓覆情形下的權利義務主體，然而從權利本質來看，新的土地使用權人是取得建設項目用地權利的主體，通常與建設單位身份重合，僅在委托代建等特殊情形下出現分離，但責任主體仍然是建設單位。因此，建設單位作為壓覆礦產資源的一方應當成為壓覆意向協議的一方主體，特殊情形下，受建設單位委托的新的土地使用權人也應當與建設單位一同與礦業權人簽訂壓覆意向協議。
2《住房和城鄉建設部關于落實建設單位工程質量首要責任的通知》（建質規〔2020〕9號）指出，建設單位作為工程建設活動的總牽頭單位，承擔著重要的工程質量管理職責，對保障工程質量具有主導作用。建設單位是工程質量第一責任人，依法對工程質量承擔全面責任。對因工程質量給工程所有權人、使用人或第三方造成的損失，建設單位依法承擔賠償責任，有其他責任人的，可以向其他責任人追償。建設單位要嚴格落實項目法人責任制，依法開工建設，全面履行管理職責，確保工程質量符合國家法律法規、工程建設強制性標準和合同約定。這一規定適用于房屋建筑和市政基礎設施工程，但對于正確理解建設單位的內涵仍具有一定的參考意義。
3如在（2021）最高法行再247號案中，經法院查明，彩虹大道寶陵河段項目是文昌市政府投資建設的市政道路工程，文昌市政府設立銅鼓嶺國際生態旅游區項目指揮部作為開發執行機構，某公司為項目的建設業主單位。
（二）自然資源等政府部門
壓覆礦產資源的建設項目背后往往是社會公共利益，而礦產資源歸國家所有，因而政府有關部門的介入極為必要。《甘肅省自然資源廳關于高質量推進建設項目壓覆重要礦產資源審查審批的通知》明確要求市縣自然資源局應加強對壓覆重要礦產資源管理工作的協調服務，指導、協調建設單位與礦業權人依法依規、合理高效簽訂互不影響、補償等協議，在壓覆重要礦產資源論證中主動作為。山西省自然資源廳等五部門更是聯合發文要求縣級人民政府作為壓覆重要礦產資源補償協議的丙方。
另外，有些建設單位在建設過程中，將征地拆遷和壓覆補償一并委托給政府來實施，這種情況下，政府部門會與礦業權人洽談壓覆補償事宜并簽署壓覆意向協議。部分項目前期的審批工作由政府部門代為開展，此時，建設單位尚未確定或組建。例如早期的公路建設項目，可能是由屬地的交通局組織項目前期手續，這時壓覆協議可能先由項目管理的政府部門進行簽署。
無論是作為壓覆意向協議或壓覆補償協議的一方，還是僅在協議簽訂過程中起指導和協調作用，政府有關部門的介入都將有助于礦業權人和建設單位的權益保護和建設項目的順利推進。
二、壓覆意向協議的條款設置
“意向”二字似乎表明壓覆意向協議具有明顯的預約合同的特征，77號文也將壓覆意向協議作為建設單位與礦業權人在短期內難以簽訂補償協議的一種過渡性措施，然而現行法律法規并未明確將壓覆意向協議界定為預約合同，并且預約合同和本約合同在規范和實踐層面也并非涇渭分明。
《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民法典>合同編通則若干問題的解釋》（法釋〔2023〕13號）第六條第三款規定，當事人訂立的認購書、訂購書、預訂書等已就合同標的、數量、價款或者報酬等主要內容達成合意，符合本解釋第三條第一款規定的合同成立條件，未明確約定在將來一定期限內另行訂立合同，或者雖然有約定但是當事人一方已實施履行行為且對方接受的，人民法院應當認定本約合同成立。因此，認定一份合同究竟是預約還是本約，應當以意思表示的實質內容為準，而不可一律望文生義，不得一見認購書、訂購書、預定書等文本的名稱就將之認定為預約；只要名為認購書等文本所載內容具備了本約的成立要件，即使沒有明確約定將于未來訂立本約，也要以本約論。其二，認購書、訂購書、預定書等文本中約定有將要訂立本約的內容，實際上卻未訂立，但只要其已具備本約的成立要件，并且當事人一方已實施履行行為且被對方接受的，本約成立。4同時，司法實踐中也認可壓覆意向協議的法律約束力，并在各方并未簽訂后續合同的情況下，認定建設單位對礦業權人的補償責任。因此，礦產資源壓覆情形下，各方當事人不必拘泥于“意向”二字，而是要從實質內容來判斷或簽署壓覆意向協議，明確各方權利義務。
4崔建遠：《合同法總論（上卷）》，北京，中國人民大學出版社2024年版，第247頁。
權利義務是壓覆意向協議的核心，也是各方實現協議目的的基礎。對礦業權人而言，壓覆意向協議是對其礦產資源被壓覆進行補償和對其礦業權受損進行救濟的重要抓手，而對于建設單位或新的土地使用權人而言，壓覆意向協議是其建設項目順利報批并實施的重要依據，對于政府有關部門而言，壓覆意向協議能夠幫助其理順重要項目建設過程中的法律關系，也是其依法行政的重要體現。在明確這些目的的基礎上，壓覆意向協議的條款設置應當從積極和消極兩方面來討論，即壓覆意向協議應當包括哪些條款、壓覆意向協議不應當包括哪些條款。
（一）壓覆意向協議應當包括的條款
《中華人民共和國民法典》第四百七十條列舉了合同的一般條款，5其中當事人的信息即前文所述之協議主體，需明確列于協議首部；標的、數量和質量即建設項目和被壓覆的礦產資源；價款和報酬即補償標準；剩余三項作為常用條款。因此，壓覆意向協議應當包括以下條款：
1. 鑒于條款。因壓覆意向協議旨在解決建設項目的審批和礦業權人救濟兩個主要目的，結合國家和地方性規范層面的要求，6協議各方可在“鑒于條款”部分明確建設單位名下的建設項目對礦業權人名下礦產資源造成或可能造成壓覆，建設單位承諾按照有關規定給予礦業權人合理補償、礦業權人同意壓覆等內容。
2. 建設項目基本情況。包括項目名稱、類型、建設地點、規模、建設周期、建設單位、建設進展、工程標準和技術要求以及截至協議簽訂時所獲得的各項審批、備案等情況。
3. 擬被壓覆的礦產資源情況。包括礦區名稱、主要礦種、礦業權證號、礦業權人名稱、有效期限、礦業權的范圍坐標、礦業權面積、資源儲量、現有開發利用情況以及是否存在未開發區域、是否存在抵押或其他權利瑕疵等情況。
4. 補償標準。補償標準系壓覆意向協議的核心條款，建設項目基本情況和被壓覆礦產資源的情況可以通過其他方式佐證，但如果雙方未約定補償標準的，則壓覆意向協議的效力很可能存在瑕疵，進而引發爭議。在（2018）最高法民申6270號案中，江西省高級人民法院二審認為，鑫云公司雖然簽訂了意向性協議，但協議并未包含具體補償標準，上訴人在二審庭審中也承認“簽訂補償意向性協議之后在用地報批期間沒有與鑫云公司協商過具體的補償標準，對蘭田金礦探礦權的補償方案沒有具體內容”。而鑫云公司簽訂的《探礦權壓覆補償意向協議書》明確約定，“如甲方施工階段實施的項目確實壓覆了乙方礦產，乙方同意對方進行相應補償后放棄該礦的采礦權壓覆部分。”“甲方賠償款全部到達乙方賬號之日壹個工作日，出具同意放棄采礦權證明書。”從約定來看，鑫云公司同意對其礦業權壓覆也是以補償為前提的。補償標準是補償協議的核心內容，也是是否同意壓覆的重要前提，如果在未明確補償標準的情況下，以簽訂意向性協議認定同意壓覆，也有失公允。并最終認定高投公司在未就壓覆補償進行最后協商的情況下直接瞞報取得審批并徑直壓覆，構成侵權，應承擔賠償責任。
補償標準應當是壓覆意向協議的必備條款，然而在協議簽訂階段，礦產資源實際被壓覆的情況尚無法準確計量和評估，各方尚無法制定一個明確的標準。《礦產資源法》也僅原則性地規定“建設單位應當在壓覆前與礦業權人協商，并依法給予公平、合理的補償。”，而非確定一個統一的補償標準。《中華人民共和國礦產資源法實施條例（征求意見稿）》第五十一條在此基礎上規定“依據礦業權價值評估相關標準給予礦業權人公平、合理的補償”。
從司法實踐對壓覆意向協議的認定來看，如果壓覆意向協議僅約定補償標準另行約定，則協議各方應在壓覆之前就協商標準再行協商并以書面形式達成一致意見；如果各方后續不再就補償標準進行協商，則需要在壓覆意向協議中明確補償標準以國家有關法律法規或地方政策為依據，并根據相應的評估報告等計算礦業權價值，在此基礎上確定補償額。
5. 其他條款。包括付款時點、方式，違約責任，協議生效以及爭議解決方式等合同常用條款。
5《中華人民共和國民法典》第四百七十條 合同的內容由當事人約定，一般包括下列條款：
（一）當事人的姓名或者名稱和住所；（二）標的；（三）數量；（四）質量；（五）價款或者報酬；（六）履行期限、地點和方式；（七）違約責任；（八）解決爭議的方法。當事人可以參照各類合同的示范文本訂立合同。
6國家層面，77號文明確規定，壓覆意向協議應包括建設單位承諾按有關規定給予礦業權人合理補償、礦業權人同意壓覆等內容。137號文規定，建設項目壓覆已設置礦業權礦產資源的，新的土地使用權人還應同時與礦業權人簽訂協議，協議應包括礦業權人同意放棄被壓覆礦區范圍及相關補償內容。地方層面，《甘肅省自然資源廳關于高質量推進建設項目壓覆重要礦產資源審查審批的通知》要求補償協議包括但不限于礦業權人同意放棄壓覆范圍及資源量等相關內容；內蒙古自治區自然資源廳《關于建設項目壓覆重要礦產資源有關事宜的通知》要求協議應包括礦業權人同意放棄被壓覆礦區范圍及相關補償內容。
（二）壓覆意向協議不應當包括的條款
從目前的法律規定來看，并沒有對壓覆意向協議的條款作出限制性規定，即法律并不要求哪些條款不得出現在壓覆意向協議之中。然而，從實踐來看，如果在壓覆意向協議中設置不合理的條款，反而可能會損害自身利益。
如在（2021）最高法民再135號案中，礦業權人與建設單位在協議中約定“由于際頭水庫項目的建設造成浙南鉬業公司礦產資源不能開采的，浙南鉬業公司有權向景寧水利公司提出按礦產資源量的市場評估價補償損失的權利；景寧水利公司承諾，該工程建設對浙南鉬業公司礦產資源壓覆或使浙南鉬業公司不能繼續生存造成的經濟利益損失，將依法按市場評估價給予補償。”該案經一審、二審、再審，法院均認為該協議約定系附條件的補償承諾，以際頭水庫項目的建設造成浙南鉬業公司礦產資源不能開采為前提，且結合協議標題及當事人主張，系以際頭水庫項目建設用地壓覆礦產資源，導致不能開采為前提。7這一約定對礦業權人而言無疑提高了其舉證難度，也使得順利受償具有更大的不確定性。
因此，協議各方應當謹慎擬定協議條款，避免為自身設置過高的義務和舉證難度，從而影響自身合法權益的實現。
7類似的案件還包括（2021）湘08民初6號。
三、壓覆意向協議簽訂前后的注意事項
新礦產資源法強調被壓覆的應當是已經設置礦業權的礦產資源，即礦業權人這一概念需要動態理解：第一，礦業權人的礦業權證的初始取得時間應當早于項目建設立項。第二，礦業權人被壓覆的礦產資源應當是合法存續期間的礦業權，礦業權證在有效期內。
然而，從實踐和筆者的實務經驗來看，礦業權是否有效存續的判斷并不完全依賴于礦業權證是否有效。盡管《礦產資源開采登記管理辦法》規定，礦業權人應當在礦業權證有效期屆滿的30日前辦理延續登記手續，逾期不辦理的礦業權證自行廢止。但礦業權人在規定時間內提交延續登記申請卻因登記機關的原因導致未能及時獲得延續也是較為普遍的情形。因此，如果建設單位僅以礦業權證已經過期為由徑直壓覆或不與礦業權人簽訂協議，將會面臨包括民事賠償在內的一系列法律后果。
同時，從另一個角度來看，簽訂壓覆意向協議并不意味著礦業權人可以高枕無憂，如果礦區范圍內涉及建設項目，實踐中礦業權很可能到期后無法正常延續。因此，即便已經簽訂了壓覆意向協議，礦業權人還是需要關注建設項目的進展以及礦業權的有效性，避免因建設項目未實際建設導致礦業權人延誤礦業權證辦理。如在（2014）南鐵中民終字第11號案件中，礦業權人與建設單位簽訂了《探礦權壓覆補償意向書》，意向書簽訂后，建設單位未與礦業權人簽署正式的補償協議，且在此期間，礦業權人壓覆部分區塊的探礦權許可到期未延續。礦業權人因本案中無壓覆事實而敗訴，同時也遭受了礦業權未獲得延續的重大損失。
因此，對于礦業權人而言，簽訂合法有效的壓覆意向協議并不意味著一勞永逸，為了維護自身的合法權益，礦業權人在簽訂協議后應當積極作為，提交礦業權延續的申請材料，并向登記主管機關說明礦業權可能被建設項目壓覆等非礦業權人自身原因的情形，爭取獲得行政機關的主動審查或暫緩審批，保持礦業權的有效性和主體資格，同時還需要注意調查收集壓覆證據。
四、結語
簽訂壓覆意向協議絕不可草率行事，其關乎多方權益與后續項目的順利推進。《礦產資源法》為礦產資源壓覆情形的處理提供了明確的法律依據，后續有關部門也將配套更為具體可操作的實施條例等規定，希望各方在實際操作中，秉持嚴謹、負責的態度，嚴格依照法律法規，結合具體情況，精心擬訂并嚴格履行壓覆意向協議，規避風險和爭議，維護自身合法權益。
