淺析行政協(xié)議解除相關(guān)問題
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《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》將請(qǐng)求判決解除行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍，并對(duì)行政相對(duì)人申請(qǐng)解除行政協(xié)議在法定條件下予以支持。本文將淺析行政協(xié)議解除的類型以及重點(diǎn)解析行政相對(duì)人作為違約方申請(qǐng)解除行政協(xié)議的適用情形。
一、行政協(xié)議定義及解除的分類
1.行政協(xié)議的定義
行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。
2.行政協(xié)議解除類型
（1）行政機(jī)關(guān)行使單方解除權(quán)
行政協(xié)議的單方解除權(quán)是指行政主體為了滿足公共利益的需要或者實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo),在符合一定條件的情況下,在法律法規(guī)的支持下單方面作出變更、解除的決定,并將該決定通知行政協(xié)議相對(duì)人的權(quán)利。行政協(xié)議是由行政主體與行政協(xié)議相對(duì)方雙方基于合意設(shè)立的,之所以賦予行政主體單方解除權(quán)是基于公共利益的考量。行政協(xié)議的單方解除權(quán)是行政主體獨(dú)具特色的特殊權(quán)力,不受相對(duì)方意志控制,僅由行政主體單方行為就可達(dá)到解除行政協(xié)議的效力。行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)立是為了彌補(bǔ)我國(guó)行政訴訟中不允許“官告民”的情況而設(shè)立。固然行政主體不能沒有原則和前提隨便利用該行政特權(quán),必須在符合法律規(guī)定的條件下行使。
（2）行政相對(duì)人申請(qǐng)解除
此種情況下共分為兩種情況。第一種情況為行政機(jī)關(guān)作為違約方，行政相對(duì)人申請(qǐng)解除行政協(xié)議并申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)賠償相關(guān)損失；另一種情況為行政相對(duì)人作為違約方，申請(qǐng)解除行政協(xié)議，并承擔(dān)相關(guān)違約責(zé)任。
二、法律規(guī)定
1.《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第九條
在行政協(xié)議案件中，行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請(qǐng)求”是指：
（一）請(qǐng)求判決撤銷行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行政行為，或者確認(rèn)該行政行為違法；
（二）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法履行或者按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)；
（三）請(qǐng)求判決確認(rèn)行政協(xié)議的效力；
（四）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法或者按照約定訂立行政協(xié)議；
（五）請(qǐng)求判決撤銷、解除行政協(xié)議；
（六）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)賠償或者補(bǔ)償；
（七）其他有關(guān)行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等訴訟請(qǐng)求。
2.《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條
在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請(qǐng)求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。
被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為存在行政訴訟法第七十條規(guī)定情形的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以責(zé)令被告重新作出行政行為。
被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為違法，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第七十八條的規(guī)定判決被告繼續(xù)履行協(xié)議、采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。
3.《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十七條
原告請(qǐng)求解除行政協(xié)議，人民法院認(rèn)為符合約定或者法定解除情形且不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的，可以判決解除該協(xié)議。
4.《民法典》第五百六十五條【合同解除程序】
當(dāng)事人一方依法主張解除合同的，應(yīng)當(dāng)通知對(duì)方。合同自通知到達(dá)對(duì)方時(shí)解除；通知載明債務(wù)人在一定期限內(nèi)不履行債務(wù)則合同自動(dòng)解除，債務(wù)人在該期限內(nèi)未履行債務(wù)的，合同自通知載明的期限屆滿時(shí)解除。對(duì)方對(duì)解除合同有異議的，任何一方當(dāng)事人均可以請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)確認(rèn)解除行為的效力。
當(dāng)事人一方未通知對(duì)方，直接以提起訴訟或者申請(qǐng)仲裁的方式依法主張解除合同，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)確認(rèn)該主張的，合同自起訴狀副本或者仲裁申請(qǐng)書副本送達(dá)對(duì)方時(shí)解除。
三、解除行政協(xié)議的相關(guān)適用問題
1.行政機(jī)關(guān)單方解除協(xié)議程序，可以依照法律規(guī)定，也可以按照協(xié)議約定，區(qū)分實(shí)益在于相對(duì)人提起訴訟的途徑有所區(qū)別，具體表現(xiàn)為：
（１）如果法律規(guī)定了行政機(jī)關(guān)單方解除協(xié)議的情形和程序，行政機(jī)關(guān)可以基于行政優(yōu)益權(quán)作出單方解除協(xié)議的行政行為。相對(duì)人對(duì)此不服，可以提出行政訴訟，此系行政行為之訴。
（２）如果法律未規(guī)定行政機(jī)關(guān)單方解除協(xié)議的情形和程序，享有法定或者約定解除權(quán)的行政機(jī)關(guān)此時(shí)并無行使行政優(yōu)益權(quán)之必要，可依照民法典合同編的規(guī)定或者協(xié)議的約定采取相應(yīng)措施，履行解除通知程序并注意除斥期間，避免再以單方行政行為徑令協(xié)議相對(duì)方無條件接受權(quán)利義務(wù)的變動(dòng)。享有法定或者約定解除權(quán)的行政機(jī)關(guān)通知相對(duì)人解除協(xié)議的，通知到達(dá)相對(duì)人時(shí)協(xié)議即告解除。相對(duì)人對(duì)此有異議的，可以請(qǐng)求人民法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)解除協(xié)議的效力。
2.相對(duì)人作為違約方起訴解除協(xié)議，屬于行使訴權(quán)，違約方并不享有單方解除合同的權(quán)利。行政協(xié)議亦如此。如果作為違約方的相對(duì)人不存在惡意違約情形，繼續(xù)履行協(xié)議對(duì)相對(duì)人顯失公平，行政機(jī)關(guān)拒絕解除協(xié)議違反誠實(shí)信用原則，且解除協(xié)議不致?lián)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益時(shí)，為適當(dāng)衡平雙方當(dāng)事人利益，人民法院可以允許違約方解除協(xié)議，以賠償損失代替繼續(xù)履行。在雙務(wù)協(xié)議中，若協(xié)議雙方均存在違約行為，人民法院則應(yīng)根據(jù)協(xié)議義務(wù)分配情況、協(xié)議履行程度以及各方違約因素綜合判斷。人民法院判決解除協(xié)議的，違約方本應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任不能因解除協(xié)議而減少或者免除。
此處需要注意的是，與民事合同主體簽訂合同系為實(shí)現(xiàn)自身利益不同，行政機(jī)關(guān)訂立協(xié)議乃為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)。基于此，如果行政機(jī)關(guān)違約，約定解除條件成就或出現(xiàn)法定解除情形，此時(shí)相對(duì)人并不能徑行單方面解除協(xié)議，而是需向法院提起協(xié)議解除之訴，由法院判斷解除條件是否成就或者具備，同時(shí)綜合衡量協(xié)議解除的法律效果與社會(huì)效果，最后判決是否解除協(xié)議。
3.關(guān)于協(xié)議外利害關(guān)系人能否訴請(qǐng)解除協(xié)議問題，行政協(xié)議的解除是專屬行政協(xié)議當(dāng)事人的權(quán)利。行政協(xié)議當(dāng)事人之外的利害關(guān)系人無權(quán)提出解除協(xié)議，此點(diǎn)與協(xié)議的無效、可撤銷不同，后者允許協(xié)議外利害關(guān)系人提出。
四、結(jié)語
行政協(xié)議作為最為特殊的、不同于一般民事合同的協(xié)議類型，不論是對(duì)于行政機(jī)關(guān)或行政相對(duì)人，對(duì)于其因不可抗力等各種因素?zé)o法繼續(xù)履行行政協(xié)議的，需要知曉其解除的條件及適用范圍，以最大范圍保護(hù)自身權(quán)益。行政相對(duì)人作為違約方因自身原因無法繼續(xù)履行行政協(xié)議，且解除協(xié)議不致?lián)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益時(shí)，人民法院對(duì)于其申請(qǐng)解除行政協(xié)議的請(qǐng)求可以允許違約方解除協(xié)議。此外，當(dāng)涉及破產(chǎn)等可能涉及特殊法時(shí)，還應(yīng)當(dāng)綜合特殊法相關(guān)規(guī)定進(jìn)行判斷。
作者介紹
周紹雯律師，主要從事規(guī)范性文件合法性審查、立法項(xiàng)目等政府法律服務(wù)項(xiàng)目。為青海省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳、青海省林業(yè)和草原局、中國(guó)人民銀行西寧中心支行等政府機(jī)關(guān)提供日常法律服務(wù)。曾參與《青海省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《青海省枸杞產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》等立法項(xiàng)目。目前正在從事立法專項(xiàng)工作以及省林草局、省住建廳等常年客戶的常年法律服務(wù)工作。
*聲明：本文觀點(diǎn)僅作為交流討論目的，不可視為樹人律師事務(wù)所正式法律意見或建議。如您有任何法律問題或需要法律服務(wù)，歡迎與本所聯(lián)系。
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