《中華人民共和國礦產資源法》規定，建設單位在建設項目立項前，需要向所在地區的地質礦產主管部門咨詢擬建工程所在地區的礦產資源。如對已設置礦業權礦產資源造成壓覆的，應與相應的礦業權人簽訂同意壓覆的協議并明確約定補償事項，否則不得擅自建設。
而在實際操作中，建設單位與礦業權人往往會先簽署一個同意壓覆的協議，即壓覆意向性協議，待壓覆范圍和壓覆資源量確定以后，再簽署具體的壓覆補償協議，就壓覆范圍、補償方式和金額進一步明確約定。
那么，壓覆意向性協議究竟是何種性質的文件？是否具備法律效力？對此，建設單位與礦業權人往往存在不同的理解。本文將對此問題進行分析，歡迎讀者一起探討。
一、為什么要簽訂壓覆意向性協議？
首先，與礦業權人簽訂同意壓覆的協議，是建設單位壓覆重要礦產資源過程中必須履行的一項義務。《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發〔2010〕137號）規定，建設項目壓覆已設置礦業權礦產資源的，新的土地使用權人還應同時與礦業權人簽訂協議，協議應包括礦業權人同意放棄被壓覆礦區范圍及相關補償內容。
另外，根據《中華人民共和國民法典》的規定，合法的探礦權、采礦權受法律保護。建設項目如果壓覆了礦業權，勢必對礦業權人的合法權益造成損害。因此，在開始項目建設前，應當就壓覆礦業權事宜征得礦業權人的同意，否則存在侵權的風險。
壓覆意向性協議最先見于《國土資源部關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》（國土資發〔2012〕77號），該文規定，建設項目用地壓覆已設置礦業權重要礦產資源時，對于建設單位與礦業權人在短期內難以簽訂補償協議的，建設單位與礦業權人可先簽訂意向性協議，協議應包括建設單位承諾按有關規定給予礦業權人合理補償、礦業權人同意壓覆等內容。
實際上，由于是否造成壓覆、壓覆資源量和壓覆范圍的確定需要經過復雜的調查和評估程序，建設單位與礦業權人在短時間內無法達成一致，所以不能很快完成補償協議的簽訂及相關工作。故雙方會簽署壓覆意向性協議，就礦業權人同意壓覆以及建設單位同意補償進行初步約定。
由此可見，壓覆意向性協議是建設單位與礦業權人在短期內難以簽訂補償協議的情況下，為了建設項目的推進，以及為了滿足相關主管部門關于壓覆審批的要求，而達成的初步文件。
二、壓覆意向性協議的特征
（一）壓覆意向性協議具有權利義務不明確、不具體的特點
由于壓覆意向性協議簽署于項目立項之前，一般是作為壓覆調查報告的附件，此時壓覆的范圍及壓覆資源量尚不確定。在壓覆的基本事實無法確定的情況下，自然無法對補償范圍和金額作出具體約定。因此，一般來說，壓覆意向性協議中僅約定礦業權人同意壓覆，但是就如何補償則不會作出安排。從內容來看，壓覆意向性協議具有權利義務不明確、不具體的特點。
（二）壓覆意向性協議所涉事項具有變動性、動態的特點
壓覆意向性協議所涉事項具有變動性、動態的特點，基于以下幾方面：
一是壓覆意向性協議形成于項目立項之前，此時項目尚未核準，對于建設項目范圍的確定僅是可研階段的規劃，能否獲得立項尚存在不確定性，更無具體的初步設計明確建設內容。因此，建設項目內容存在進一步調整、優化的可能，進而導致對礦業權造成壓覆的范圍發生變化，甚至可能不再構成壓覆。
二是壓覆意向性協議形成于壓覆審批之前，國家保護重要礦產資源，如果壓覆的重要礦產資源數量多、價值大，不排除自然資源部門在壓覆審批過程中要求建設單位調整建設線路的可能。
三是實際建設過程中，受限于施工難度、征地拆遷困難等問題，在實際施工過程中，亦存在進一步優化施工范圍的可能，從而導致建設線路發生變化。
基于上述因素，在壓覆意向性協議的實際履行過程中，會出現壓覆量增加、壓覆量減少、不構成壓覆等多種可能。
綜上，壓覆意向性協議未能對具體的權利義務作出安排（有時是由于當事人雙方未協商一致造成的），且由于履行過程中可能存在諸多不確定因素，導致履行標的發生重大變化。況且，礦業權價值的衡量又是一件相對復雜的事項。因此在實際履行過程中，很多當事人發現無法依據壓覆意向性協議主張權利。
三、壓覆意向性協議的法律效力
壓覆意向性協議屬于意向性文件還是法律意義上的合同，需要結合具體內容加以判斷。
首先，律師梳理了意向性文件、預約合同、本約合同三者的基本區別，具體如下：
壓覆意向性協議是否具備法律效力，換言之，當事人能否依據壓覆意向性協議主張權利，不能一概而論。如果壓覆意向性協議的內容明確、具體，可以依據協議約定內容進行補償，則該協議實質上可能成為一份本約合同或者預約合同，對雙方具有約束力。而如果壓覆意向性協議約定內容模糊，沒有具體的合同標的、履行期限等內容，則可能認定為意向性文件，對簽署文件的雙方則不具有法律約束力。
前文提及，從一般的壓覆意向性協議的內容來看，由于簽訂壓覆意向性協議時壓覆范圍并不明確，協議中也沒有對壓覆補償的金額進行約定，協議內容缺乏明確的標的、數量，不具備合同的一般性條款，僅僅是建設項目實施前進行相關準備工作的意向性文件，屬于前期的框架性質的協議，具有協商性、動態性的特點，協議雙方的權利義務不明確、不具體，只能作為簽訂正式合同的信用基礎，并不屬于民法典意義上的民事合同，對協議雙方不具有法律約束力，因此不能作為礦業權人主張補償的依據。
四、結語
樹人律師建議，鑒于壓覆意向性協議與正式的合同之間存在的上述區別，建設單位和礦業權人應根據建設項目的不同階段，結合雙方的磋商情況，謹慎選擇不同的文件形式，避免引發不必要的糾紛。
此外，樹人律師在此提示建設單位，在礦產資源壓覆糾紛案件中，建設單位是否與礦業權人簽訂同意壓覆的協議，往往會作為衡量建設單位是否存在過錯的重要標準。如建設單位未與礦業權人就壓覆事項達成一致，那么往往判定建設單位對壓覆存在過錯，需承擔相應的損害賠償責任。而比起在壓覆前就與礦業權人達成壓覆補償的一致意見，未經同意即進行壓覆可能要付出更大的代價。
