礦業領域 | 系列文章六：礦業權是否應當退出自然保護區的常見問題剖析
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篇六： 礦業權是否應當退出自然保護區的常見問題剖析
據統計，我國有3343個礦業權分布在427個國家級自然保護區內，重疊面積為11.78萬平方公里，占國家級自然保護區面積的12.2％。
2017年7月5日國土資源部下發《自然保護區內礦業權清理工作方案》,各省市、自治區分別制定了《自然保護區內礦業權退出方案》，要求在2020年底前完成全部自然保護區內礦業權清退工作。
國家關于自然保護區內礦業權退出的政策發布后，陸續有礦業企業就自己的礦業權是否應當退出保護區問題向樹人律師咨詢。那么，究竟哪些礦業權必須退出自然保護區？樹人律師對礦業權退出自然保護區的幾個常見問題進行深入剖析，以便于礦山企業判斷自身擁有的礦業權是否需要退出自然保護區。
一、地方各級自然保護區內的礦業權是否應當退出問題
自然保護區分為國家級自然保護區和地方各級自然保護區。那么，相對于國家級自然保護區，地方各級自然保護區對開發、建設活動的限制會降低要求嗎？不是的。
《中華人民共和國自然保護區條例（2017修訂）》對在自然保護區的核心區、緩沖區、實驗區的開發、建設活動的限制，并未區分國家級和地方各級自然保護區。也就是說，在自然保護區內的活動限制方面，對于國家級和地方各級自然保護區的要求是一致的。地方各級自然保護區不會因為層級低于國家級自然保護區，就會降低要求、放松限制。
國家級自然保護區和地方各級自然保護區在建立、調整和管理方面的主管部門和流程存在區別。在實踐中，國家級自然保護區因為層級更高、保護價值更大，是開展自然保護區治理工作的重點，各項監管措施也更加嚴格。
原國土資源部下發的《自然保護區內礦業權清理工作方案》（國土資發〔2017〕77號），將“國家級自然保護區”列為礦業權退出的工作重點。原環保部等六部門聯合開展“綠盾2017”國家級自然保護區監督檢查專項行動以“全國446個國家級自然保護區”為工作重點，“綠盾2018”將排查范圍擴大至“全國469個國家級自然保護區和847個省級自然保護區”，而“綠盾2019”則覆蓋全部國家級自然保護區和重點區域的地方級自然保護區。
此外，以黑龍江省、甘肅省為例。《黑龍江省人民政府辦公廳關于印發黑龍江省各類自然保護區內礦業權退出及處置方案的通知》（黑政辦規〔2018〕31號）規定，位于國家級、省級自然保護區內的礦業權要全面有序退出，位于市（地）級、縣（市）級自然保護區內的礦業權原則上由礦權所在地政府參照本方案辦理。《甘肅省人民政府辦公廳關于開展全省各級各類保護地內礦業權分類處置的意見》（甘政辦發〔2018〕85號）規定，前期工作重點為國家級和省級自然保護區，然后根據進展情況，穩妥有序推進其他各級各類保護地礦業權退出。
因此，在初期，國家級和省級自然保護區是礦業權退出工作的重點，隨著自然保護區核查、治理工作的不斷深入，位于市（地）級、縣（市）級自然保護區內的礦業權也會被行政主管部門予以清退——即國家各級自然保護區內的礦業權都應當逐步退出。
《中華人民共和國自然保護區條例（2017修訂）》第二十六條規定，禁止在自然保護區內進行開礦、采石、挖沙等活動。第三十二條規定，在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施。在自然保護區的實驗區內，不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施；建設其他項目，其污染物排放不得超過國家和地方規定的污染物排放標準。
雖然在自然保護區的實驗區內，是可以建設除污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施之外的其他項目，但《自然保護區條例》已經明確規定禁止在自然保護區內進行開礦、采石、挖沙活動，嚴格來說自然保護區實驗區內的采礦權應當退出。那么，探礦權是否也應當退出自然保護區實驗區呢？
原國家林業局下發的《在國家級自然保護區修筑設施審批管理暫行辦法》（國家林業局令第50號）規定，禁止在國家級自然保護區修筑社會資金進行商業性探礦勘查，以及不屬于國家緊缺礦種資源的基礎地質調查和礦產公益性遠景調查的設施。根據該規定，在自然保護區實驗區也不允許進行商業性探礦勘查活動。
2015年5月6日，原環保部等十部門聯合印發《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》（環發〔2015〕57號）規定，“對自然保護區內已設置的商業探礦權、采礦權和取水權，要限期退出”。另外規定，對自然保護區內的合法探礦權和采礦權，要分類提出差別化的補償和退出方案，依法退出自然保護區核心區和緩沖區；對于實驗區內未批先建、批建不符的項目，要責令停止建設或使用，并恢復原狀。
從上述規定來看，在國家部委層面，自然保護區內的商業探礦權和采礦權都要退出，只不過前期工作重點是，先對自然保護區核心區和緩沖區的合法探礦權和采礦權實施補償退出，對實驗區內的違建項目予以清理。
此外，各省市已出臺的自然保護區退出方案也普遍將實驗區內的礦業權列為退出范圍。《黑龍江省各類自然保護區內礦業權退出及處置方案》要求，力爭用3年左右時間，實現全省自然保護區內礦業權全面穩妥退出。《內蒙古自治區自然保護區內工礦企業退出方案》要求，位于實驗區內合法的礦業權，限期退出自然保護區，2020年12月底前，自然保護區內工礦企業全面有序退出。《甘肅祁連山國家級自然保護區礦業權分類退出辦法》規定，以環保部公布的祁連山國家級自然保護區核心區、緩沖區、實驗區范圍為準，停止保護區內礦產資源勘查開發活動，已設礦業權全面退出保護區。《四川省大熊貓國家公園暨自然保護區礦業權退出方案》規定，位于國家級保護區的礦業權、其它保護區核心區、緩沖區的礦業權全部退出；位于公園傳統利用區及其它保護區實驗區的礦業權，除與主體功能相符并經公園、保護區主管部門同意保留的地熱、礦泉水礦業權可予保留外，其余礦業權全部退出。
最后，樹人律師梳理相關司法判例。其中，最高院公報案例（2015）民二終字第167號《四川金核礦業有限公司與新疆臨鋼資源投資股份有限公司特殊區域合作勘查合同糾紛案》民事判決書，認定在實驗區內開采礦產資源，屬于《中華人民共和國自然保護區條例》第二十六條明令禁止的行為，雙方繼續履行《合作勘查開發協議》將對自然環境和生態造成嚴重破壞，損害環境公共利益。因此，認定《合作勘查開發協議》無效，不得在實驗區勘查開采自然資源。
因此，根據國家部委和各省市礦業權退出政策和司法判例，位于自然保護區實驗區的探礦權、采礦權也應當限期退出。
《中華人民共和國自然保護區條例（2017修訂）》第十四條規定，自然保護區的范圍和界線由批準建立自然保護區的人民政府確定，并標明區界，予以公告。確定自然保護區的范圍和界線，應當兼顧保護對象的完整性和適度性，以及當地經濟建設和居民生產、生活的需要。
《中華人民共和國行政處罰法（2017修正）》第四條規定，設定和實施行政處罰必須以事實為依據。
根據以上規定，自然保護區應當由批準建立自然保護區的人民政府確定其范圍和界限，并予以公告。行政機關要求礦業權退出自然保護區，首先應當明確礦業權與自然保護區的重疊情況，然后才能確定礦業權是否需要退出以及如何實施退出。
《自然保護區條例》第三十條規定，自然保護區的內部未分區的，依照核心區和緩沖區的規定管理。但這不應當成為行政部門不明確自然保護區范圍的理由。《國務院辦公廳關于做好自然保護區管理有關工作的通知》規定，對范圍和功能分區尚不明確的自然保護區要進行核查和確認。《“綠盾2018”自然保護區監督檢查專項行動實施方案》要求，重點檢查自然保護區范圍及各功能區邊界是否存在問題、是否開展勘界工作、立標工作是否符合相關標準。
另外，以甘肅省為例。《甘肅省人民政府辦公廳關于開展全省各級各類保護地內礦業權分類處置的意見》（甘政辦發〔2018〕85號）要求，對尚未實地落界的保護地，保護地主管部門要按照各級政府批準的范圍組織實地落界，標明區界；對范圍不清、界限不明或報備檔案資料與實際管轄界線不一致的保護地，保護地主管部門要積極與地方政府、有關部門溝通，在依法依規的基礎上，充分尊重歷史，妥善解決好保護地與影響當地經濟發展和社會穩定的大中型礦山、列入《全國礦產資源規劃》的戰略性礦產儲量規模中型以上礦產地重疊等歷史遺留問題，盡快做好勘界立標工作。
因此，自然保護區礦業權退出事項的主管行政部門應當明確礦業權與自然保護區的重疊情況，并據此開展礦業權退出工作。對于礦業權人來說，自然保護區范圍、界限尚不明確的，應當積極與自然保護區主管部門進行溝通協調，只有在自然保護區邊界范圍確定后，才能實施礦業權退出工作。
從國家法律、政策規定以及各地開展自然保護區礦業權退出工作情況來看，目前，國家級和省級自然保護區的核心區和緩沖區，是礦業權退出的重點工作，必須限期退出。而隨著自然保護區核查、治理工作的不斷深入，位于各級自然保護區實驗區內的礦業權也會被行政主管部門予以清退。若礦山企業擁有的礦業權涉及與自然保護區重疊需要退出的情形，樹人律師建議礦山礦業提前聘請專業律師，做好各項準備工作，合理維護自身合法權益。
