非法占用農用地罪中的“大量毀壞”如何認定？
關鍵詞：非法占用農用地罪 大量毀壞 種植條件 鑒定意見 因果關系
引言
《中華人民共和國刑法》（以下簡稱“《刑法》”）第三百四十二條規定“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”可見，非法占用農用地罪的構成以造成農用地大量毀壞為法定后果，該后果如何認定，則成為一個值得討論的問題。
一、“大量毀壞”指什么
從法律條文出發，《最高人民法院關于審理破壞森林資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》明確在林地上實施建窯、建墳、建房、修路、硬化等工程建設、實施采石、采砂、采土、采礦等活動、在林地上排放污染物、堆放廢棄物或者進行非林業生產、建設，造成林地被嚴重污染或者原有植被、林業生產條件被嚴重破壞的屬《刑法》第三百四十二條規定的使林地造成“毀壞”的情形。《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》明確了“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農田5畝以上或者基本農田以外的耕地10畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。《中華人民共和國土地管理法》也規定，“占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農業農村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”
通過以上規定不難得出結論，判斷行為人是否對農用地造成毀壞，關鍵在于辨別相關用地的生產、種植條件是否被破壞，非法占用行為是否對農用地造成嚴重污染。
二、“大量毀壞”如何認定
由于“土地是否毀壞”很難憑借自然人的主觀感受、經驗加以判斷，因此，實踐中通常依據鑒定機構對涉案土地破壞情況的鑒定意見或自然資源主管部門出具的鑒定結論來認定。
（一）鑒定主體
《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國土資源部關于在查處國土資源違法犯罪工作中加強協作配合的若干意見》規定，“人民檢察院、公安機關在偵查、批準逮捕、公訴過程中，需要確定耕地破壞程度的，可以向國土資源行政主管部門提出申請，由國土資源行政主管部門出具鑒定結論，并及時向申請單位提供。”《國土資源部、最高人民檢察院、公安部關于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》規定，“需要對耕地破壞程度進行鑒定的，由市(地)級或者省級國土資源行政主管部門出具鑒定結論。”
此外，《自然資源違法行為立案查處工作規程（試行）》中指出，涉及耕地破壞程度認定或者鑒定的，由市（地）級或省級自然資源主管部門組織實施，根據實際情況出具認定意見；也可委托具有法定資質的機構出具鑒定意見；沒有具有法定資質的機構的，可以委托其他具備條件的機構出具鑒定意見。
以上，耕地破壞程度鑒定以自然資源主管部門進行為原則，在上述部門不具備自行鑒定條件的情形下，亦可委托具備相應資質的機構進行。對于草地及林地毀壞程度的鑒定主體，目前并無明確的規定。
（二）鑒定要求
根據以上論述，鑒定的目的在于明確涉案土地的狀態是否屬于非法占用農用地罪所規定的“大量毀壞”的情形，因此需緊密按照其種植條件是否被破壞、是否受到嚴重污染的標準進行。一般而言，土地破壞鑒定需結合《中華人民共和國土壤污染防治法》《土地復墾條例》《土壤環境質量建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》(GB 36600—2018)《土壤環境質量農用地土壤污染風險管控標準（試行）》(GB 15618—2018)等規定，就被鑒定土壤物理結構是否被破壞、土壤化學質是否惡化及受到污染、土壤生物特性是否退化、土地生產及環境功能是否喪失四個維度進行檢測評估。
同時，相應機關出具的鑒定文書需符合《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱“《刑事訴訟法解釋》”）等規范的相關要求，以確保鑒定結論準確、過程合法。
三、“大量毀壞”在實務中的認定
以下案例皆與非法占用農用地罪中“大量毀壞”法定結果的認定問題緊密相關，通過梳理，筆者將為您理清實務中關于該結果的認定邏輯。
（一）鑒定文書因存在問題而無法作為定案依據，不應認定案件中的農用地被“大量毀壞”
案例一：（2015）趙刑初字第00139號
本案中，公訴機關指控行為人違反土地管理法規，非法占用安現村基本農田6300平方米（合9.45畝）擴建廠房，造成農田毀壞。公訴機關出具《鑒定結論》以證明所占耕地已被破壞耕作層，種植條件嚴重毀壞。
法院認為，本案中的《鑒定結論》未列明鑒定過程、鑒定方法、鑒定依據，不滿足《刑事訴訟法解釋》的要求，故不能作為定案證據。公訴機關指控行為人犯非法占用農用地罪的事實不清，證據不足，判處行為人無罪。
案例二：（2016）粵1223刑初152號
法院認為，肇慶市國土資源局、肇慶市農業局作出的《關于廣寧縣賓亨鎮某村委會某村耕地毀壞程度鑒定報告》（以下簡稱“《鑒定報告》”）程序存在瑕疵、鑒定方法不符合法律規定，不能作為定案依據。
該鑒定報告沒有肇慶農業局的鑒定人員簽名，后雖補充了現場簽到表，但不能證實參與鑒定的人員具備測繪資格等相關資質、技術職稱及農業土壤專業技術或職稱。根據《刑事訴訟法解釋》第八十五條的規定，鑒定人不具備法定資質，不具有相關專業技術或者職稱的，鑒定意見不能作為證據使用。
根據最高人民檢察院、公安部、國土資源部《關于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》的規定，對耕地破壞程度進行的鑒定，由市（地）級或者省級國土資源行政主管部門出具鑒定結論。肇慶市國土資源局、肇慶市農業局雖對涉案耕地出具鑒定報告，并附有土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖、現場照片等材料，但上述材料均由廣寧縣國土資源局收集。在案證據不能證實肇慶市國土資源局、肇慶市農業局對涉案耕地進行現場測繪、現場勘查并形成相關材料，其對涉案耕地的鑒定缺乏親歷性，鑒定方法存在瑕疵，該鑒定結論不能作為定案依據。
法院以公訴機關指控行為人非法占用農用地，造成農用地大量毀壞的證據不足為由，作出無罪判決。
（二）無確切證據直接證明行為人造成農用地被毀壞結果的，農用地是否被“大量毀壞”存疑，不應直接認定
案例三：（2016）粵2071刑初1304號
法院認為，非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成毀壞或者嚴重污染。本案中，雖然現場勘測筆錄記載，裕洲村南隊地段處用地面積為14470.5平方米，但現場照片、衛星圖片證實，涉案地塊并非全部作了水泥硬底化處理和搭建建筑物。之后中山市國土資源局出具了用地規劃證明資料、行政處罰決定書，亦未列明作硬底化處理、搭建建筑物的占地面積。最后由該局國土執法監察支隊出具情況說明，籠統說明該用地已經建成多座簡易建構建筑物及水泥硬底化場地，已不適合耕作。經本院依法調取證據，公訴機關未能提供進一步證據證明涉案地塊硬底化的具體面積，及地塊是否已造成農用地種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染，現該部分事實存疑。故根據現有證據，難以認定潘景城非法占用農用地，達到數量較大，并造成農用地大量毀壞的后果。
案例四：（2018）甘1102刑初253號
法院認為，非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窖、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。定西市安定區人民檢察院指控被告人違反土地管理法規，非法占用耕地，擅自采砂，造成耕地大量毀壞，卻沒有提供相關機構出具的具有法律效力的關于王懷志非法占用耕地，擅自采砂，造成耕地大量毀壞的證據材料，故定西市安定區人民檢察院指控被告人犯非法占用農用地罪的事實不清，證據不足，指控的犯罪不成立，不予認定。法院據此作出無罪判決。
（三）農用地雖被毀壞，但非行為人原因直接造成的，不應認定為農用地“大量毀壞”
案例五：（2008）麗刑初字第101號
本案中，A某以村委會的名義將本村村民原承包的本村小學南側部分土地收回，并由他人使用工程土將該地片進行平整，造成上述土地破壞。后B某在未獲得土地管理部門批準的情況下，與行為人簽訂了土地承包協議，將上述土地中的32畝土地以十萬元一畝的價格出租。行為人后在該土地上建筑房屋，并以西楊場村村委會的名義對外銷售。經測繪，行為人建房占用面積為39.2畝。
法院認為，公訴機關出示的證據足以證實該地塊先被村委會收回，再經A某用工程土墊平后本案行為人租用了部分土地建筑房屋。根據案發后的丈量及檢測，西楊場村平整的土地為50余畝，其中39.2畝由行為人蓋小二樓使用，剩余土地仍處于閑置狀態，而上述全部土地均已不具備耕種條件，已經全部被破壞。由此可見，本案行為人在上述土地建筑房屋的行為雖然加劇了土地惡化程度，但該行為不是造成上述農用地被破壞的直接原因，上述土地被破壞的直接原因在于用工程土墊土平整土地，而對于該行為被告人并不知情未且亦參與，公訴機關上述指控不當。
（四）行為人雖非法用地，但其用地行為起到積極作用、未毀壞土地的，不應認定為農用地“大量毀壞”
案例六：（2020）內22刑終127號
2018年4月，被告人許某、白某未經相關部門許可，在未辦理完變更土地用途審批手續的情況下，以治沙造林為由，在某地開墾草牧場栽種柳樹。經內蒙古自治區草原勘察規劃院鑒定評估認定：許某開墾占用的土地面積為80.65畝，其中沙地28.38畝，草原52.03畝。開墾占用28.62畝沙地已經栽植紅柳苗，經過2年多的自然生長，形成了紅柳林地，對當地生態環境起到了防風固沙、涵養水源的作用，遏制了草原進一步沙化。
法院認為，內蒙古自治區草原勘察規劃院出具的《關于許某占用農用地性質的鑒定報告》明確認定，涉案土地在許某、白某栽種柳樹后并無生態遭到破壞的后果，栽種柳樹起到了防風固沙、涵養水源的作用，沒有造成土地毀壞的結果。被告人的行為不符合非法占用農用地的犯罪構成要件，不構成犯罪。
（五）行為人非法用地后，被占用土地能夠支持符合用途作物生長的，不應認定為農用地“大量毀壞”
案例七：（2017）桂10刑終210號
公訴機關指控被告人違反土地管理法規，未經批準擅自非法占用林地取土，改變被占用林地用途，數量較大，并造成林地大量損壞，其行為構成非法占用農用地罪。
法院認為，被取土的土地為林業用地，取土后該地重新種植果樹，沒有改變用途。且該地果樹長勢良好，被占用的土地沒有因為取土而導致嚴重毀壞，行為人不構成犯罪。
（六）非法占用已被毀壞的土地，未加重毀壞程度的，不應認定為農用地“大量毀壞”
案例八：（2021）內0623刑初52號
法院認為，被告人非法占用農用地的行為已在2018年被本院判處刑罰，并追究了刑事責任，涉案土地的損害后果已經造成。2019年，其在非法占用的農用地種植了部分楊柴，但因楊柴未成活，破壞的農用地沒有得到及時修復，更沒有恢復到原貌，涉案土地持續處于被毀損的狀態。2020年，被告人在原非法占用的土地上繼續種植西瓜、玉米等經濟作物，該行為并未加重毀壞后果，仍然屬于涉案土地未恢復的評價范疇，不宜認定為“改變林地用途，造成林地大量毀壞及造成林地的原有植被或林業種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”，故本案不符合非法占用農用地罪的構成要件，鄂托克前旗人民檢察院指控不能成立。
結語
精準把握“大量毀壞”的認定標準，直接決定著準確理解及適用非法占用農用地罪。法律的真正生命力，便體現在具體案件中的精確適用。作為一名法律工作者，我們既要懷有對耕地紅線與生態環境的敬畏之心，也要秉持法律人應有的審慎與嚴謹。希望本文的探討，能對您在理解和處理相關問題時有所幫助，愿我們在法治的軌道上，共同守護好腳下的每一寸沃土。
