非法占用農用地罪中，何為“非法占用”？
關鍵詞：非法占用農用地罪、改變土地用途、違反土地管理法規、土地性質認定
引言
對于非法占用農用地罪，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱“《刑法》”）第三百四十二條規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”
在本系列的前幾期文章中，我們已經就該罪的主觀狀態應如何認定、非法占用耕地、林地、草地有何區別等問題進行了詳細闡釋。對于本罪的客觀行為如何認定，司法實踐中，看似標準明確，實則存在大量的模糊地帶與爭議焦點。何種行為屬于本罪所規制的“非法占用”行為，本文將為您作出解答。
一、“非法占用”=“非法占有”+“改變土地用途”
（一）“非法占用”行為需滿足犯罪概念同時具備形式特征及實質特征的本質要求
從我國刑事立法來看，我國對于犯罪概念的解讀堅持形式特征和實質特征相統一的立場，即一個完整的犯罪概念既有形式面，亦有實質面。與之相應的，為了更準確地把握犯罪概念，在對其進行解釋時亦有學者及法律工作者提出形式解釋與實質解釋相結合的方式。對于非法占用農用地罪而言，筆者認為，采取上述解釋方法亦能更加準確地揭示其內涵。
1.形式特征：違反土地管理法規，非法占有農用地
《全國人大常委會關于<中華人民共和國刑法>第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》已經明確：“刑法第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條規定的‘違反土地管理法規’，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關行政法規中關于土地管理的規定。”可見，《刑法》在非法占用農用地罪的罪狀描述中已經強調了本罪的法定性及相關行為構成犯罪的違法性，即違反相關土地管理法規而進行的非法占用農用地的活動。該部分體現了形式法律概念通過規定犯罪的法定性來反映法無明文規定不為罪的法律主義思想。
實踐中，違反相關土地管理法規而非法占有農用地的行為主要表現為：
（1）未經批準占用耕地、林地等農用地，即未經國家土地管理機關審批，并報經人民政府批準，擅自占用耕地、林地等農用地；
（2）少批多占耕地、林地等農用地，即部分耕地、林地等農用地的占用經過合法批準，但超過數量且多占耕地、林地等農用地的行為；
（3）騙取批準而占用耕地、林地等農用地，主要是以提供虛假文件、謊報用途或借用、盜用他人名義通過申請等欺騙手段取得批準手續而占用耕地、林地等農用地的行為。
2.實質特征：改變被占用土地用途
從實質解釋論的角度看，“改變被占用土地用途”與單純的“違反土地管理法規，非法占用農用地”的違法性質相比，實則更加精細地揭示了非法占用農用地罪的本質屬性。作為實質體現，在該罪的定義上，其也直接映射了非法占用農用地罪的內在本質。比起違規用地而言，“改變被占用土地用途”則更加成為認定該罪客觀行為不可或缺且至關重要的核心要素。
首先，從本罪在《刑法》條文中所處的位置來看，其處于第六章“妨害社會管理秩序罪”、第六節“破壞環境資源保護罪”中。可見，立法者在衡量該罪的性質時既考慮到了其對國家土地管理秩序的影響，又兼顧了其對生態環境產生的破壞。但該罪并未被置于第一節“擾亂公共秩序罪”之下，這也從側面表明本罪保護的形式面是社會管理秩序，而實質面是生態環境。農用地往往承載著巨大的生態價值，若擅自改變土地用途而不加節制地使用，會使相關土地難以發揮其生態功用。
其次，從本罪的定罪量刑標準來看，該罪對于非法占用且毀壞公益林地及商品林地、基本農田及基本農田以外耕地的標準并不統一。公益林地及基本農田對于改善生態環境、減少自然災害、維護生物多樣性及生態平衡、促進經濟及社會的可持續發展及保證國家糧食安全方面具有重大意義。因此對于毀壞以上兩種農用地的定罪門檻更低，處刑力度更大。從中亦能看出本罪保護的主要法益系生態環境安全，而非土地管理秩序。
最后，在吸收《中華人民共和國民法典》綠色原則的基礎上，除重視農用地的生態價值之外，亦應當加強對農用地財產法益的保護。耕地、林地有其自身的經濟屬性及經濟用途，若違背土地性質強行改變加以利用，則會使其能夠發揮的價值大打折扣。同時，從犯罪動機的角度來看，“改變土地用途”的行為更容易滿足犯罪人對利益的追求。犯罪人違反土地管理法規的核心目的是為了獲得利益，而改變土地用途則是實現這一目的主要方式。例如，行為人往往通過砍伐防護林種植經濟林木、開墾草原種植農作物等方式追求自身利益。嚴格規制“改變土地用途”的行為亦有利于從根本上抑制違規占地行為的出現，也能夠在一定程度上對相關土地所有權人的財產權利形成保護。
實質解釋論注重法律適用過程中的現實情況與目的導向，主張從變化情勢和法律目的出發，去探尋法律規范背后的真正意義和價值。近年來，國家越來越注重對生態環境的保護，《中華人民共和國生態環境法典（草案）》亦于2025年9月12日公布并向社會公眾征求意見。強行改變土地用途進行使用的行為具有嚴重的社會危害性，不僅破壞了土地的自我凈化及自我生產能力，亦會直接影響到可持續發展生態理念的踐行。從近年來非法占用農用地案件數量增多的趨勢也可看出，該行為已經受到社會的廣泛關注。
（二）實務判例
1.劉某非法占用農用地案【（2018）京0119刑初90號】
本案中，行為人劉某通過協議取得相關農用地（耕地，部分為基本農田），后未經國土資源行政主管部門批準，組織人員對蔬菜大棚園區土地進行非農建設改造，并將園區命名為延慶某薇莊園。截至2016年9月28日，劉某先后在園區內建設魚池、假山、暖房、規劃外道路等設施，并將原有蔬菜大棚改建成“大棚房”（在大棚內建房）對外出租。2016年9月28日后，劉某未經國土資源行政主管部門批準，在園區內又新建兩條道路。
法院認為，劉某違反土地管理法規，非法占用耕地進行非農建設改造，改變被占土地用途，數量較大，造成農用地大量毀壞，其行為已構成非法占用農用地罪，應予刑罰處罰。
2.高某非法占用農用地案【（2021）內0623刑初52號】
本案中，高某未經審批，先后雇傭鏟車于林地內開墾81畝土地進行玉米、西瓜等農作物的種植。
法院認為，被告人高某非法占用農用地的行為已在2018年被判處刑罰，涉案土地的損害后果已經造成，破壞的農用地沒有得到及時修復，涉案土地持續處于被毀損的狀態。高某后在原非法占用的土地上繼續種植西瓜、玉米等經濟作物，該行為并未加重毀壞后果，仍然屬于涉案土地未恢復的評價范疇，不宜認定為“改變林地用途，造成林地大量毀壞”，故宣布高某無罪。
結合上述論述及相關案例，“非法占用”行為應當從兩個層面來理解。一為“占”，即通過違反土地管理法規的非法方式占有相關農用地；二為“用”，即改變土地用途使用土地，使得農用地造成大量毀壞。構成本罪，以上二行為缺一不可。
二、“改變土地用途”如何界定
（一）“土地性質”界定
確定土地用途的關鍵在于認定土地的性質。實踐中，對于土地性質的認定主要存在三種方式：一是現狀地類標準式，即根據《土地利用現狀分類》中確定的土地類型進行認定；二是規劃地類標準式，即以《全國土地利用總體規劃綱要》為標準認定土地性質和土地類型；三是土地權屬證書式，以林權證、草原證等土地權屬證書上記載的土地用途為依據。上述三種認定方式在實踐中皆有存在，且通過土地調查確定的土地現狀用途和土地規劃用途甚至是權屬證書記載不相符的情況常有發生，導致在辦理此類案件時難以對被占用土地的性質進行認定。
就此問題，周光權教授1及曲新久教授2皆認為應以土地利用是否違背總體規劃及計劃來判斷相關行為是否屬“非法占用農用地”。筆者也認同該觀點。
政府的土地利用規劃是在土地現狀的基礎上，根據土地的可利用程度和開發程度所做的經過論證的利用規劃，這種規劃可以最大限度地解決土地天然參差不齊的狀況，使得土地利用更加科學與合理，亦能最大限度地發揮土地功用。同時，非法占用農用地罪作為法定犯，對相關概念的界定方式應與行政法規保持一致。《土地管理法》第四條3已經明確了以規劃地類標準認定土地性質。因此，對于非法占用農用地罪土地性質的認定也應堅持規劃地類標準，維持法律秩序的內在統一性。
經過檢索，筆者在“廖某良等非法占用農用地、非法轉讓土地使用權案”【（2006）衢刑初字第48號】該入庫案例中找到了審理法院對于該問題的明確回應：作為非法占用農用地的犯罪對象，農用地并非僅指耕地和林地兩種，還應包括草地、農田水利地、養殖水面等其他用于農業生產的土地。“改變被占用土地用途”是指改變土地利用總體規劃規定的農用地的原用途。
（二）“改變用途”行為的界定
1.理論層面
《土地利用現狀分類》將我國農用地類型劃分為兩個層級。其中，一級農用地為耕地、林地、園地等類型，二級農用地則是指在每一個一級農用地類內進行細分的農用地類型，比如在耕地內部還分為水田、水澆地、旱地等。
關于改變農用地用途行為的認定，目前學界存在以下三種觀點。
有學者認為，任何形式的農用地用途的改變均應被禁止，認為農用地的用途必須嚴格按照國家既定規范。也有學者認為，在堅持土地用途管制的基礎上，應適當允許農用地在不同用途之間進行轉換。第三種觀點主張，在農用地一級分類層面進行用途變更應認定為“改變被占用土地用途”，而在一級分類之下的二級層面進行的用途調整則不宜作此認定，比如將耕地改變為林地應當認定為“改變被占用土地用途”，但是將水田改變為水澆地則不宜認定為“改變被占用土地用途”。
2.立法及實踐層面
從實踐角度而言，“改變被占用土地用途”的行為可細分為兩種情形。一是外部性變更，即將農用地轉換為非農用地。例如將農用地用于建設、采砂等非農用建設或活動。二是內部性變更，即將此種農用地類型改變為彼種農用地類型。
以上二標準在我國立法中皆有體現。例如《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定，行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設的屬對耕地造成毀壞。對于耕地，現行立法采取外部性變更的立場。而《最高人民法院關于審理破壞森林資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定，在林地上實施建窯、建墳、建房、修路、硬化等工程建設、實施采石、采砂、采土、采礦等活動、排放污染物、堆放廢棄物或者進行非林業生產、建設的屬對林地造成毀壞。可見，對于林地而言，“改變被占用土地用途”的認定則更為嚴苛，以內部性變更為準。
經過檢索，筆者發現法院在“廖某良等非法占用農用地、非法轉讓土地使用權案”【（2006）衢刑初字第48號】這一入庫案例中對農用地內部性變更的行為亦作出了闡釋。法院認為：刑法修正案（二）中所說的“改變被占用土地用途”并非僅指非法將農用地改為建設用地等非農用地，而且還包括農用地之間的非法改變用途的行為。在“徐某雷非法占用農用地案”【（2018）豫10刑終382號】中，行為人在基本農田上進行了種雞喂養、建造養雞場，實施院內的地面硬化并修建了池塘，后又在相關土地上注冊成立了許昌三木紙業包裝有限公司進行經營。法院對此行為的態度則是，行為人在承包的土地上建養雞場、進行必要建筑、路面硬化、挖池塘、設立公司做包裝等都是為養雞場服務，并非法律所規定改變土地農牧用途的行為。
可見，從學界而言，眾多學者在該問題上各執一詞，還未形成統一意見；從立法及實踐層面而言，由于法律標準并不完全統一且眾多問題并未規定明確，導致法院在案件審理時對法律適用具有較大的解釋空間，從而出現法律適用不一致、裁判標準不統一的情形。但“人民法院案例庫”于2024年才向社會公開，上述關于破壞森林資源刑事案件的司法解釋也系2023年頒布的新規定，相信隨著時間的推移、立法的進步，上述情形亦會慢慢減少。
1周光權：《刑法各論》
2曲新久：《刑法學》
3《中華人民共和國土地管理法》第四條：國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。
結語
非法占用農用地罪的客觀行為必須同時滿足“非法占有”及“改變用途”兩個核心條件，而不論是在學術界還是司法實踐中，對于上述二行為的認定還存有一定爭論與分歧。作為法律從業者，我們的使命在于厘清此罪的行為邊界，既要嚴厲打擊恣意破壞農業生態資源的犯罪行為，守住十八億畝耕地紅線，也要避免刑罰的泛化，依法保障當事人的合法權益，實現法律效果與社會效果的統一。
