2025年11月5日，自然資源部與國家林草局聯合通報了本年度三季度發現的14個違法違規典型問題，其中多起涉及礦山企業違法用地，回顧此前一季度、二季度及2024年度自然資源領域違法違規問題，礦業企業違法用地的案例屢見不鮮。

然而，公開通報僅是冰山一角。筆者在Alpha數據庫中以“全文：非法占用農用地罪”和“標題：礦業”為關鍵詞進行檢索，結果顯示相關刑事案例高達423份。這意味著不考慮自然人犯罪，僅以單位犯罪處理的礦業企業涉及非法占用農用地罪的公開案例就高達423份。更早的數據同樣觸目驚心：原國土資源部2011年的調查顯示，全國違法采礦用地宗數占比44.8%，面積占比43.0%；東北某省曾出現“以租代征”比例高達83.9%的情況；中原某省亦有57.4%的礦業用地未辦理任何手續¹。

礦業活動分為勘查和采礦兩大階段，礦業用地相應劃分為地質勘查用地和采礦用地兩種類型。由于我國《土地管理法》自1986年頒布實施以來就允許地質勘查以臨時用地方式用地，因此勘查階段通常不涉及非法用地的問題。礦業企業的違法用地現象集中爆發在采礦階段。這也衍生出實踐之中普遍、頻繁發生的“礦合法、地不合法”的制度性矛盾。采礦用地作為礦業領域法律風險高發地，長期困擾礦山企業健康發展。

在筆者看來，采礦用地違法頻發的根源，在于歷史上“征轉供用”作為唯一合法路徑的供地模式，與礦業用地實際存在嚴重的脫節。

我國的土地管理從權屬上可以劃分為國有土地和集體所有土地，在2019年土地管理法修訂前，法律禁止農民集體所有土地直接用于非農建設。因此，在此之前，建設項目如使用集體土地，必須依法辦理土地征收手續，將土地轉為國有后，方可向建設單位供應。

而根據我國《憲法》與《土地管理法》的規定，唯有基于“公共利益”的需要，才能合法啟動土地征收程序。然而，“公共利益”這一概念本身較為抽象，除憲法與土地管理法中的原則性規定外，我國法律并未對其作出明確界定。礦產資源開發利用通常具有較強的經營性特征，除由政府組織實施的能源項目以外的其他礦業項目用地難以被直接解釋為符合公共利益目的，這也導致長期以來采礦項目在辦理土地征收時，面臨缺乏明確法律依據的現實困境。直到2024年修訂的新《礦產資源法》在第三十四條首次規定“開采戰略性礦產確需使用農民集體所有土地的，可以依法實施征收”，這是當前因礦業企業采礦用地征收礦產資源的唯一依據。

同時，我國實行嚴格的土地用途管制制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。法律始終嚴格限制農用地轉為建設用地，嚴格控制建設用地總量，并對耕地實行特殊保護。我國歷次修訂的《土地管理法》均未對礦業用地作出專門規定，而是將其納入建設用地范疇進行統一管理。鑒于礦山項目（尤其是露天開采類項目）多位于農牧區，常涉及占用集體所有的林地、草地等農用地，因此，在1998年《土地管理法》修訂后確立的土地用途管制制度框架下，礦山企業如需合法使用土地，必須履行嚴格的農用地轉用審批程序。

因此，在2019年《土地管理法》修訂之前，完全合法合規的采礦用地只有一種取得路徑——即嚴格辦理農用地轉用和征地手續。但在實踐操作中，拋開用地貴、耗時長等因素，普遍出現的一種情況是礦業企業主觀上愿意積極推進辦理用地手續，但實際實施過程中因礦山用地與現行規劃不符、建設用地指標匱乏等原因，無法順利取得用地批復。特別是在新《礦產資源法》頒布和實施之前，實踐中礦業用地矛盾十分突出且普遍。其原因在于：

第一，法律概念層面。《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》將采礦用地作為“工礦用地”下的二級地類，界定為：“指采礦、采石、采砂（沙）場，磚瓦窯等地面生產用地及排土（石）、尾礦堆放用地”。而從礦山企業的實際用地需求和審批管理角度出發，采礦用地除生產用地、排土（石）用地、尾礦堆放用地之外，至少還應包括設施用地，如為礦業開采活動提供服務的工業廠房等生產配套設施、生活配套設施和交通設施用地等。與礦山企業用地需求相比，我國現有法律法規及相關規范性文件中對礦業用地、特別是采礦用地概念外延的規定不夠清晰、范圍過窄，導致礦業用地實際審批管理工作的法律依據不充分、用地需求難保障。

第二，制度建設層面。我國《礦產資源法》和《土地管理法》均未針對礦業用地設立專項制度規范，導致實踐中形成“二元分立”的管理模式：企業取得礦業權后，不能同步取得地表土地的使用權，需要另行辦理礦業用地手續。而礦業用地涉及自然資源、林草、環保等多個部門，審批流程復雜，部門間要求不一致，實際操作中經常出現互為前置、審批脫節等問題，導致項目落地緩慢。這也是自然資源部在自然資源管理制度改革中力推“凈礦出讓”制度的核心原因。

第三，規劃層面。礦業用地需依托礦產資源分布確定，礦產資源的賦存直接決定了礦業用地的區域和位置，具有唯一性，布局和區位一般而言不可調整。但礦產資源同時具有深埋地下、位置隱蔽的特性，這也使得國土空間規劃在制定時，客觀上難以提前精準定位采礦用地范圍和規模，因此規劃編制時必然無法充分考慮礦產資源分布。這就導致礦業用地選址常因無規劃而無法落地。而申請調整規劃就需要對修改的必要性進行論證，征求規劃地段內利害關系人的意見，并向原審批機關提出專題報告，經原審批機關同意后，方可編制修改方案。修改規劃難度大、耗時長，客觀上也造成了采礦用地難保障的困境。

第四，建設用地指標層面。我國的土地用途管制對建設用地實行總量控制，對農用地轉為建設用地有著嚴格的控制指標，并且不同地區所獲得的指標還有所不同。即便順利調整國土空間規劃，在規劃層層下達之后，農用地轉建設用地的指標數量十分有限。而礦業用地規模通常偏大，在滿足軍事、基礎設施（交通、水利、通信、郵政等）、公共事業（科技、教育、文化、衛生、體育、生態環境和資源保護、防災減災、文物保護、社區綜合服務、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈保護）等用地需求后，往往指標無法滿足采礦用地需求。

第五，征收依據層面。如前所述，《礦產資源法》修訂之前采礦用地不屬于法定的征收情形，這就導致即便完成了規劃調整并取得了建設用地指標，在推進征收程序時也會面臨法律依據不足的障礙。

以上因素共同導致了實踐中采礦用地供應難的客觀現狀，也迫使不少礦業企業只能采用“以租代征”的方式取得采礦用地，保障生產經營。地方政府在面對制度紅線與企業實際需求時，也往往采取“睜一只眼閉一只眼”的態度，默許企業的行為。

制度的修訂并非朝夕之功。如何在嚴格保護耕地，確保全國范圍內土地管理不失控失序的前提下合理保障采礦用地，不是一個簡單的課題。國家層面也始終在積極開展制度探索與創新。

為創新采礦用地管理方式，推進采礦用地管理制度改革，原國土資源部于2005年啟動了采礦用地方式改革試點，先后在廣西、山西、內蒙古等地開展以臨時用地方式供地的改革。試點礦山企業不需征轉使用土地，以臨時用地方式使用土地，按時復墾還地即可。當然，試點有嚴格的范圍限制，不得隨意擴大。

2019年修訂的《土地管理法》第六十三條增設了集體經營性土地入市制度，規定經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，可以將依法登記的集體經營性建設用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

同年，自然資源部在浙江、廣西、湖北等地礦產資源制度改革探索的基礎上，正式啟動“凈礦出讓”改革制度，《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號）明確將“凈礦”出讓確定為本次礦產資源管理改革的目標和方向。此次改革的矛頭直指礦業權與土地使用權、林地使用權、道路使用權等其他權利之間的關系，保障礦業權人在競得礦業權后不再受土地、林地、地面附著物及固定資產等權益制約，同時礦區范圍不在自然保護區、生態紅線等范圍內，競得人按規定能夠及時辦理礦權證，并能順利開展勘查開采工作的礦業權。

2022年11月18日，在前期改革試點的基礎上，自然資源部印發《關于做好采礦用地保障的通知》（自然資發〔2022〕202號），提出建立采礦新增用地與復墾修復存量采礦用地掛鉤機制，即礦山企業采礦用地需求可以通過復墾修復其在本省內依法取得的采礦用地或歷史遺留廢棄采礦用地騰退的指標得到保障，一定程度上拓寬了礦業用地取得的途徑。由于在前期試點中，大多數試點礦山無法在規定時間內完成復墾還地，因此暫未將臨時用地方式供應采礦用地納入到保障措施之列。此外，202號通知在《土地管理法》的基礎上進一步規定，礦產資源開采確需征收土地，但不符合法定可以征收情形的，可以在辦理農用地轉用審批手續后按照《土地管理法》規定通過集體建設用地土地使用權入股、聯營，或者按照國家統一部署通過集體經營性建設用地入市等方式保障采礦用地合理需求。

更進一步，新《礦產資源法》在第三十四條首次對礦業用地作出了專門規定：

①要求將礦業用地納入到編制國土空間規劃的考量范圍；

②明確礦業權人可以通過出讓、租賃、作價出資等多種方式取得礦業用地；

③規定開采戰略性礦產確需使用農民集體所有土地的，可以依法實施征收；

④在法律層面擴大了臨時用地范圍，除了勘查礦產資源可以使用臨時用地外，首次明確露天開采戰略性礦產資源使用的土地，符合邊開采、邊復墾條件的，可以使用臨時用地，但必須經過科學論證，臨時使用的土地屬于農用地的，應當恢復種植條件；

⑤明確了勘查開采礦產資源的用地期限，最長不超過礦業權期限。也就是說，當用地期限與礦業權期限不一致的時候，可以按照礦業權的期限延長礦業用地的期限，以確保礦地期限一致。

此外，《礦產資源法實施條例（征求意見稿）》第四十二條也明確了礦業用地的定義與范圍：“礦業用地包括勘查用地和采礦用地。勘查用地包括地質勘查作業，以及為滿足地質勘查作業需要搭建或者修建生活用房、工棚、運輸便道等臨時使用的土地。采礦用地包括采掘礦產資源等采礦作業，以及為滿足采礦作業需要堆放采出的礦石、廢石、廢渣，修建工業廠房、井巷工程、尾礦庫、生活服務設施、交通運輸設施等臨時或者永久使用的土地。”條例四十六條則授權省、自治區、直轄市通過地方性法規將屬于本地區優勢礦產的礦產資源納入臨時用地范疇。盡管條例最終版仍未發布實施，但征求意見稿體現出的精神切實破解了廣義上的采礦用地審批依據不充分的客觀難題。

以上探索無疑是在現有制度體系下，對采礦用地供應方式進行的重大突破。

應當看到，盡管采礦用地保障不足的問題尚未完全解決，但國家層面一直在積極推動制度探索與改革。對礦業企業而言，在追求生產發展的同時，也必須清醒認識到，制度的完善意味著監管的趨嚴。在新的用地制度框架下，企業必須徹底摒棄僥幸心理，高度重視用地合規。否則，將面臨每平方米100至1000元的高額罰款，直至被追究“非法占用農用地罪”的刑事責任。

當前，企業合法取得采礦用地存在如下三種路徑：