首先，必須明確一個最基本的法律原則：“采礦權”與“土地使用權”是兩項獨立的法律權利，分別由不同的法律法規進行規制，并由不同的行政機關進行審批。

采礦許可證由自然資源主管部門核發，其核心是授予申請人開采特定區域內礦產資源的權利。它解決的是“地下”的資源歸屬和開采資格問題。

而農用地轉用審批手續則由國務院或省級人民政府批準，其核心是允許將農用地的用途轉變為建設用地。它解決的是“地上”的土地用途變更問題。

因此，采礦許可證只賦予了“采礦”的權利，但絲毫沒有賦予“占地”的權利。 未經法定程序，擅自占用農用地進行采礦活動，即便持有采礦證，其占地行為本身依然是違法的，人民法院案例庫中的入庫案例就有明確的裁判規則。

入庫案例——貴州黃平某實業有限公司等非法占用農用地刑事附帶民事公益訴訟案

入庫編號：2024-11-1-347-004

案情介紹

2014年5月至2021年12月期間，被告單位貴州黃平某實業有限公司 （以下簡稱某實業公司）在未取得占用農用地手續的情況下，長期在黃平縣某礦區采礦，造成農用地大面積毀壞。某實業公司為規避辦理林地占用手續，將礦山的采礦工作以勞務發包給自然人，由自然人租用林地，得到某實業公司允許后采礦，采礦過程由某實業公司礦山部負責監管，采挖的礦石由該公司統一收購，開采人從中獲取利潤。被告人林某洪安排被告人林某雄負責某實業公司在案涉礦區的日常事務，通過林某雄匯報得知某實業公司在未辦理征占農用地手續的情況下，對礦區拆分采取勞務分包方式進行開采，由自然人替某實業公司接受林業行政處罰等情況，并表示認可。林某雄安排被告人林某負責對接黃平縣林業局、國土資源局等行政主管部門，并辦理礦山開采所需的征占用林地、由自然人接受行政處罰等相關手續。

經鑒定，被告單位某實業公司在案涉礦區采礦毀壞林地面積63.5693公頃（953.5395畝），毀壞林木蓄積541.6立方米，造成直接經濟損失8243548元；采礦毀壞耕地面積120.9畝，其中水田33.9畝，旱地87.0畝。經評估，案涉礦區生態修復費用共計6335.69萬元。

裁判理由

法院生效判決認為：被告單位某實業公司非法占用農用地進行采礦，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞，構成非法占用農用地罪。某實業公司在取得采礦許可證后，為規避違規占用農用地采礦，將占用的農用地面積化整為零，應對全部非法占用的農用地面積承擔責任。被告人林某洪、林某雄是某實業公司直接負責的主管人員，被告人林某是某實業公司的直接責任人員，應承擔單位犯罪的相應責任，按非法占用農用地罪處罰。某實業公司非法占用農用地的行為，對被占用的土地造成了生態破壞，應對其非法占用農用地所破壞的土地資源環境進行修復。故法院依法作出如上裁判。

裁判要旨 

被告單位雖然取得采礦許可證，但未依法辦理土地征用、林地占用手續，采取勞務分包方式化整為零、轉嫁法律責任，造成農用地大量毀壞、嚴重破壞生態環境的，應當對全部非法占用的農用地面積承擔刑事責任和民事責任。

關聯索引

一審：貴州省鎮遠縣人民法院（2022）黔2625刑初110號刑事附帶民事判決（2023年4月23日）

二審：貴州省黔東南苗族侗族自治州中級人民法院（2023）黔26刑終148號刑事附帶民事裁定（2023年9月28日）

由以上案例明確了，即使取得采礦許可證，仍需依法辦理農用地占用審批手續，具備采礦許可證不是非法占用農用地的出罪理由。如果未取得采礦許可證而實施采礦行為的，還有可能同時觸犯非法采礦罪與非法占用農用地罪兩項罪名。

（一）二者的核心區別在于保護的法益不同

雖然兩罪名都在《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）分則第六章第六節破壞環境資源保護罪中，但二者的保護法益卻不同的。

1、非法占用農用地罪

從法條規定就可以看出，本罪保護的是國家的土地資源管理秩序，特別是農用地的特殊保護制度。核心是“地”。本罪關注的是土地本身的用途和質量是否被非法改變和破壞。立法目的在于堅守耕地紅線，保障糧食安全和生態環境。

2、非法采礦罪

非法采礦罪所保護的法益則是國家對礦產資源的所有權和采礦許可管理制度。核心是“礦”。本罪關注的是礦產資源是否被非法開采、破壞。立法目的在于保護國家戰略性資源，維護礦產資源開發的合理秩序。

（二）二者適用的法律體系不同

1、非法占用農用地要求行為必須違反土地管理法規

根據《全國人大常委會關于<中華人民共和國刑法>第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》的規定，非法占用農用地罪中的“違反土地管理法規”，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關行政法規中關于土地管理的規定。

2、非法采礦罪要求行為人違反的是礦產資源法的規定

根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》【法釋〔2016〕25號】的規定，非法采礦罪中的“違反礦產資源法的規定”是指，違反《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國水法》等法律、行政法規有關礦產資源開發、利用、保護和管理的規定。

（三）犯罪構成要件的不同

（四）一罪與數罪

刑法理論中，對于按照一罪來定罪還是還是數罪來處理的認定原則，主要看是實施了一個行為還是多個行為，行為所觸犯的法益是一個還是數個。其中，一行為與數行為都分別存在法條競合、想象競合等情形，認定規則比較復雜，本文不做贅述。由于在礦業刑事法律實務中，非法占用農用地罪與非法采礦罪時常相伴發生，有時僅觸犯一個罪名，有時按照數罪并罰，筆者就二者之間的關系進行分析如下：

1、有采礦證，但沒有用地手續

在此情形下，開采礦產資源的行為本身是合法的，但占用土地的行為卻是非法的。

如果采礦行為未破壞采礦許可證規定的范圍和礦種，但造成了農用地毀壞，通常只構成非法占用農用地罪，不構成非法采礦罪。這類情形比較容易認定，筆者通過檢索發現這類情形中的辯護觀點之一，就是辦理了采礦許可證。但是，法院的判決無一例外的都認定構成非法占用農用地罪，甚至很多判決在說理部分都不涉及否具有采礦許可證這一問題。也就是說，是否具有采礦許可證與認定是否構成非法占用農用地罪之間沒有任何關系。文章開篇分享的案例將這一認定規則通過人民法院案例庫案例進行了明確。

2、既無用地手續，也沒有采礦許可證

按照前述邏輯，行為實施了兩個行為，占地行為與采礦行為均屬非法，且均觸犯了不同的法益，應當數罪并罰。但是，實踐中存在這樣一種情形，行為人的目的是為了非法采礦，將非法占用的林地大量毀損后實施采礦行為。司法實務中，對于此類行為存在不同的看法。

第一種觀點：有學者提出，行為人的犯罪目的是非法采礦，實施的占用農用地行為只是犯罪的手段，二者具有牽連關系，按照刑法理論，處理方式為選擇較重的罪名來定罪即可。

我國刑法學通說承認牽連犯的概念，認為牽連犯是指在數個犯罪之間存在手段與目的或者原因與結果之關系的情形。認定是否屬于牽連犯主要從四個方面分析：（1）行為人出于一個犯罪目的；（2）實施了數個行為；（3）數個犯罪行為之間具有牽連關系；（4）數個行為觸犯不同的罪名。按照牽連關系來分析，行為人目的是為了非法采礦，只有一個犯罪目的，但是實施了兩個行為，即非法采礦行為與非法占用農用地行為，二者屬于手段與結果之間的關系，非法采礦行為觸犯非法采礦罪，占用農用地行為觸犯了非法占用農用地罪，完全滿足牽連犯的四個特征，應擇一重處理。

筆者通過檢索發現，有的法院采納此觀點。如江西省高安市人民法院做出的（2019）贛0983刑初132號《刑事判決書》中明確了：本院認為，被告人葉某某違反礦產資源法的規定，未取得采礦權，擅自開采瓷土礦，經責令停止開采后拒不停止開采，造成礦產資源毀壞的價值達494180元，情節嚴重，其行為同時觸犯了非法采礦罪和非法占用農用地罪，屬于牽連犯，應擇一重罪處罰。又如湖北省長陽土家族自治縣人民法院做出的（2014）鄂長陽刑初字第00092號《刑事判決書》認定，本院認為：被告人李某某同鄭某某以修路辦養羊場為由，非法開采鐵礦，并在實施修路、采礦行為中非法占用林地，造成防護林地嚴重毀壞，其行為同時觸犯了我國刑法規定的非法采礦罪、非法占用農用地罪，屬于牽連犯，應從一重即非法占用農用地罪處罰，公訴機關指控的非法采礦罪罪名不當。

第二種觀點：也有的學者認為，該情形不應按照牽連關系來認定，應數罪并罰。理由是：非法采礦罪的法定刑不足以評價非法占用農用地行為，從二者的法定刑來看，非法采礦罪在情節嚴重時的法定刑不能將非法占用農用地行為包含在內，若按照牽連犯來定罪，會造成罪責行不相適應的結果。

實務中，有的法院對此情形按照數罪并罰處理，如新疆維吾爾自治區和田地區中級人民法院做出的（2019）新32刑終584號《刑事裁定書》中，一審法院認定：被告人苗輝廷的辯護人認為，被告人苗輝廷在實施非法采礦行為時，同時觸犯了非法采礦罪和非法占用農用地罪，應當擇一重罪處。對此，被告人苗輝廷為牟取經濟利益非法采礦，同時其為非法采礦又實施了破壞草場、占用農用地的行為，已經侵害了國家對礦產資源的管理制度、所有權和對農用地的法律保護制度。被告人苗輝廷實施的兩個犯罪行為分別觸犯了非法占用農用地罪和非法采礦罪，應當依法按數罪并罰予以懲處。二審維持一審判決，認定理由為：本案符合數罪并罰的條件。行為人以兩個以上的犯罪故意或者過失，實施兩個以上的行為，具備兩種以上犯罪構成的就是數罪。本案中上訴人苗輝廷的行為主觀上具有不同的罪過，客觀上有不同的危害后果，為牟取經濟利益非法采礦，同時為非法采礦實施了破壞草場、占用農用地的行為，侵害了國家對礦產資源的管理制度和對農用地的法律保護制度。其在非法占用農用地罪中持放任態度，客觀上造成了破壞草原的后果，在非法采礦罪中持故意態度，客觀上造成了礦產資源破壞的后果。因此，對上訴人苗輝廷應以非法占用農地罪和非法采礦罪數罪并罰。

第三種觀點：行為人實施了一個行為，該一個行為同時觸犯非法占用農用地罪和非法采礦罪，屬于想象競合犯，應擇一重處理。該觀點與牽連犯所不同的是，行為人實施的是一個行為還是數個行為。想象競合犯，是指一個行為同時觸犯了數個罪名的犯罪形態，也就是說行為人的“非法采礦”行為本身就包含了“非法占用農用地”的行為。例如，為了開采地下的礦產資源，行為人未經批準直接推平耕地或林地，進行挖掘。這個“挖掘”行為，既是對農用地的非法占用和毀壞，也是對礦產資源的非法開采。

福建省屏南縣人民法院做出的（2020）閩0923刑初1號《刑事判決書》就有明確認定：公訴機關指控，2016年至2018年期間，被告人謝連部在未取得采礦許可證及土地主管部門審批的情況下，擅自在屏南縣一處土名“深洋”的耕地處非法開采泥炭土用于銷售盈利，被告人謝連部破壞基本農田面積達7.8647畝，該耕地種植條件嚴重受損。經鑒定，謝連部開采礦坑平面面積為7.8647畝，所采泥炭土礦石量達1833.6立方米，已采泥炭土礦產資源破壞價值為434563.2元。本院認為，被告人謝連部主觀上為了謀取非法利益，客觀上擅自開采泥炭土用于銷售，違反礦產資源法與土地管理法的規定，造成礦產資源破壞價值達434563.2元，情節嚴重，且在開采過程中改變了耕地的用途，數量較大，毀壞耕地面積達7.8647畝，其行為分別觸犯了《中華人民共和國刑法》第三百四十二條、第三百四十三條的規定，應以非法占用農用地罪與非法采礦罪追究其刑事責任。雖然該行為觸犯兩個罪名，但鑒于被告人謝連部系出于為獲取不法利益的主觀目的實施上述違法行為，屬于一行為同時觸犯兩個罪名，系想象競合犯，應從一重罪處罰。

需要注意的是，持該觀點的學者也明確了，如果行為人的“占用”行為和“采礦”行為在時間、空間上可以明顯區分，且屬于兩個獨立的故意和行為，則可能構成數罪，需要實行數罪并罰。

對于是一行為還是數行為，行為與目的之間是否具有牽連關系等的區分，對于非法占用農用地行為和非法采礦行為如何定罪量刑非常重要。據此，我們律師在遇到類案情形時，應梳理清楚在案證據，結合理論觀點，選擇最優的辯護策略，從而在定罪量刑上為當事人爭取最好結果。

為避免礦業企業遇到采礦與用地刑事風險，礦業活動必須堅守以下合規底線：

1、“雙證”齊全，缺一不可：在取得“采礦許可證”后，還需要同時向規劃和自然資源部門申請辦理“建設用地審批手續”或“臨時用地審批手續”。在獲得用地批準并完成土地補償等相關工作后，方可進場使用土地。

2、嚴守生態紅線和永久基本農田：對于劃入生態保護紅線、永久基本農田的區域，嚴格遵循《永久基本農田保護紅線管理辦法》（2025年10月1日施行）的規定。在此類區域，即使有礦產資源，也難以獲批采礦權和用地權，切勿心存僥幸。

3、將刑事風險防控前置：企業在項目立項、選址階段，聘請專業的法律團隊（尤其是熟悉礦產和刑事法律的律師）進行合規性審查，對用地合法性進行專項評估，建立刑事風險防火墻。

結語