從“權證分離”制度看非法采礦罪的重構
前言
SHUREN LAWYER
2024年修訂的《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱“新礦法”）施行在即。
自新礦法全文發布以來，有不少朋友問過筆者：“馬律師，新礦法從一證載兩權改為權證分離，以后是不是沒有非法采礦罪了？”“馬律師，以后是不是非法采礦罪的案件量會大幅降低？”
的確，新礦法的實施對非法采礦罪而言可謂顛覆式的沖擊，罪名的保護法益、構成要件恐怕都需要徹底重構。但非法采礦罪這個罪名，依然還是存在的，案件數量在筆者看來也并不會發生跳水式的變化。不過，可以確定的是，過往司法實踐中存在的部分類似將出讓合同簽訂后采礦許可證取得前的開采行為、采礦許可證延續期間的開采行為、礦業權承包經營或合作經營中的開采行為等事實上應當無罪但實踐中罪與非罪爭議極大的案件，將有明確的無罪法律依據。
這一變化對長期合法經營，僅有個別瑕疵不合規行為的企業而言，無疑是重大利好。但對規避監管非法盜采國家礦產資源的個人和企業而言，新礦法的實施將會是更加精準的迎頭重棒。
本文將從新礦法對非法采礦罪的具體沖擊、非法采礦罪的法益與構成要件重構等方面，淺談筆者的思考，敬請各位讀者批評指正。
一、“權證分離”制度取代“一證載兩權”的體系化影響
SHUREN LAWYER
我國現行刑法第三百四十三條規定的非法采礦罪，打擊的是“違反礦產資源法的規定，未取得采礦許可證擅自采礦，擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和他人礦區范圍采礦，或者擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種”的違法犯罪行為。
很明顯，現行非法采礦罪的認定與采礦許可證的有無直接掛鉤，認定非法采礦罪的核心，就是“無證開采”。
這一認定邏輯在新礦法頒布實施后，將徹底顛覆。
在舊礦法“一證載兩權”的制度體系下，國家對礦產資源的所有者權益以及對礦產資源開發的行政管理，都是通過采礦許可證來承載，這也使得礦業權的用益物權屬性和行政許可屬性在很長一段時間內都處于糾纏不清的狀態。
這種糾纏導致了實踐中非常常見的以下幾種極具爭議的對非法采礦罪的認定：
例一：A公司早年在招商引資時進入某省，簽訂并繳納了出讓收益（價款），在政府的默許甚至明示下，在尚未取得采礦許可證時就實施了開采作業。后A公司在取得采礦許可證之前的開采行為被認定為非法采礦罪。
例二：B公司在采礦許可證到期前提交了延續申請，但因種種原因未能及時辦理采礦許可證延續，導致新舊證件之間存在“空檔期”。出于經營壓力或設備停運的成本考量，B公司在“空檔期”內未停止開采作業。后“空檔期”內的開采行為被認定為非法采礦罪。
例三：C公司將礦山承包給D公司（或開展合作經營）。此后，D公司對礦山的開發與利用負全責，并完成相關的行政審批和維護手續，除收取的固定費用外，C公司不再獲取任何收益，也不承擔任何風險，僅為D公司辦理相關手續提供便利，雙方的協議期限與采礦許可證的有效期也基本重合。后C公司、D公司被認定為變相轉讓采礦權，進而被認定為構成非法采礦罪。
此外還存在超證載規模、超備案儲量或礦種進行開采被認定為非法采礦罪的情形。
以上幾類案件的共性在于礦業權人事實上都合法取得了采礦權這一項用益物權，只是能否實施開采作業的許可證件出現了斷檔或實際開采人與名義開采人不一致的情形。在“一證載兩權”的體系下，采礦許可證既承載用益物權，又承載行政管理體系，其中一項被違反，就難免陷入到“無證開采”的境地。而前文已經說明，刑法的打擊核心就是“無證開采”，因此以上情形極易被錯誤認定為非法采礦罪。
而在新礦法“權證分離”的體系下，礦業權的用益物權登記與礦產資源開采許可證相分離，國家對礦產資源的所有者權益通過礦業權登記體現，對礦產資源開發利用的行政監管通過采礦許可證體現。在非法采礦罪未做修訂的情況下，罪名的認定中，如何理解“無證開采”就是亟待解決的問題——無證，指的究竟是無采礦權登記，還是無采礦許可證？
這一問題有待刑法修正案或新的司法解釋予以明確。至少在新礦法中，無論是“無權”還是“無證”，在法律責任中均未明確規定可以依照刑法有關規定對直接責任人員追究刑事責任。兩法究竟會如何銜接，且讓我們拭目以待。
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條文規定 |
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舊礦法 |
第三十九條 違反本法規定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區范圍采礦的，擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種的，責令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開采，造成礦產資源破壞的，依照刑法有關規定對直接責任人員追究刑事責任。 單位和個人進入他人依法設立的國有礦山企業和其他礦山企業礦區范圍內采礦的，依照前款規定處罰。 第四十條 超越批準的礦區范圍采礦的，責令退回本礦區范圍內開采、賠償損失，沒收越界開采的礦產品和違法所得，可以并處罰款；拒不退回本礦區范圍內開采，造成礦產資源破壞的，吊銷采礦許可證，依照刑法有關規定對直接責任人員追究刑事責任。 |
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新礦法 |
無權 |
第六十四條 違反本法規定，未取得采礦權開采礦產資源的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令停止違法行為，沒收直接用于違法開采的工具、設備以及違法采出的礦產品，并處違法采出的礦產品市場價值三倍以上五倍以下罰款；沒有采出礦產品或者違法采出的礦產品市場價值不足十萬元的，并處十萬元以上一百萬元以下罰款；拒不停止違法行為的，可以責令停業整頓。 超出采礦權登記的開采區域開采礦產資源的，依照前款規定處罰；拒不停止違法行為，情節嚴重的，原礦業權出讓部門可以吊銷其采礦許可證。 違反本法規定，從事石油、天然氣等礦產資源勘查活動，未在國務院自然資源主管部門規定的期限內依法取得采礦權進行開采的，依照本條第一款規定處罰。 |
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無證 |
第六十七條 違反本法規定，采礦權人未取得采礦許可證進行礦產資源開采作業的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令改正；拒不改正的，沒收直接用于違法開采的工具、設備以及違法采出的礦產品,處違法采出的礦產品市場價值一倍以上三倍以下罰款，沒有采出礦產品或者違法采出的礦產品市場價值不足十萬元的，處十萬元以上五十萬元以下罰款，并可以責令停業整頓。 違反本法規定，從事石油、天然氣等礦產資源勘查活動，未在國務院自然資源主管部門規定的期限內依法取得采礦許可證進行開采的，依照前款規定處罰。 |
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二、權證分離后，非法采礦罪的保護法益有待進一步明確
SHUREN LAWYER
這里先向各位非法律專業的讀者簡單介紹一下何為法益。
法益，簡單來說就是“法律要保護的那些重要利益或好處”。刑法非常強調謙抑性，要少用、慎用，能用民法解決的就不動用刑法。刑法絕不是隨意就可動用的，動用刑法得有個理由，而法益就是這個理由——只有某種行為傷害到了值得保護的利益，刑法才會出手懲罰。
在舊礦法體系下，關于非法采礦罪的保護法益，學術界存有較大爭議，此處不作過多展開。簡單來說，非法采礦罪的保護法益有單一法益說和復合法益說兩大類。用大話來解釋，單一法益說認為，只要損害了礦產資源的管理制度/環境權/礦產資源所有權，就需要動用非法采礦罪來打擊。復合法益說認為，同時損害了礦產資源管理制度和礦產資源所有權等法益時，需要動用非法采礦罪來打擊。
當前的通說觀點認為，非法采礦罪保護的法益包括礦產資源管理制度，以及國家對礦產資源的財產所有權。
有心的讀者或許已經發現，權證分離制度一個非常具體且明確的變化就是將礦產資源開采領域的法益明確一分為二——礦產資源國家所有權（采礦權登記），以及礦產資源管理制度（采礦許可證）。
在筆者看來，此前對非法采礦罪的法益存在諸多爭議的原因，很大程度上也是權證合一的體系帶來的。在回答什么時候需要動用非法采礦罪打擊某開采行為時，勢必需要綜合考慮原有的采礦許可證對應的用益物權屬性和礦產資源行政管理屬性，否則就很容易出現上文列舉的集中錯誤的認定結論。可以說，復合法益的提出和盛行，很大程度上是起到了進一步強化刑法在非法采礦領域的謙抑性的作用。
而在權證分離的同時，兩項法益也被明確區分開。此時，無論是立法者還是司法者，都需要回答一個問題：究竟是無權侵害非法采礦罪的法益，還是無證侵害非法采礦罪的法益，還是說無權疊加無證才侵害非法采礦罪的法益？
或者簡單來說，在權證分離的制度體系下，非法采礦罪的保護法益或許將不再有爭論的空間，隨著本罪最新司法解釋的出臺，對本罪保護法益的爭論也將會畫上明確的句號。
三、對非法采礦罪重構的一些思考
SHUREN LAWYER
其實，前文提出的問題是同一個，那就是在新礦法構建的權證分離體系下，非法采礦罪有必要明確其保護的具體法益，并結合該法益重新構建對應的構成要件。
要回答這一問題，筆者認為首先有必要厘清兩個法益的具體內涵。
其中，礦產資源的國家所有權相對明確且好理解。在沒有取得國家同意的情況下，擅自開采礦資源，就是對國家礦產資源所有權的侵害，也就侵害了這一法益。在司法解釋中或許有必要進一步厘清的概念，就是如何理解“國家同意”的節點？應當界定為簽訂礦業權出讓合同之時？還是繳納礦業權出讓收益之時？抑或者最終完成礦業權登記之時？以及對于例四所示的案例中，是否可以視為E公司取得了國家同意，沒有侵害國家對礦產資源的所有權？
例四：E公司為某項目（如修建鄉村道路）的建設需要進行大量挖砂取土工作。為此，E公司向自然資源主管部門或當地政府做了報備，當地政府或口頭（如召開各部門聯席會議）或書面（如發文同意取土量）認可了E公司的挖砂取土行為，但是，E公司未取得采礦權，亦未取得采礦許可證。
而對于另一法益礦產資源管理制度的厘清，則更為復雜。礦產資源管理制度細致龐雜，侵犯何種礦產資源管理制度才會導致構成非法采礦罪？更進一步，制定行政規范的背后同樣有其需要保護的利益，如果某一特定行為構成非法采礦罪，其又背離了哪一項、何種礦政管理制度的初衷呢？
筆者認為要討論這一問題，首先需要明確：國家為什么要對礦產資源實行嚴格的行政管理？在筆者的粗淺理解中，嚴格的行政管理主要是出于以下四點考慮：
（1）礦產資源是一種國家所有的不可再生資源，同時也是國民經濟與社會發展的重要物質基礎。由于礦產資源的勘探與開發需要投入大量的人力、財力、物力和時間，國家難以自行完成全部的勘探與開發工作，只能借助市場主體的力量。同時，基于礦產資源“不可再生”的稀缺性與戰略意義，國家不能放任任何主體對礦產資源進行盜采和濫采，需要確保在滿足現有對資源的需求的同時滿足社會可持續發展的需要，因此礦產資源的開發與利用秉持統一規劃、合理布局、綜合勘查、合理開采和綜合利用的方針，以求對此種不可再生資源價值的最大化，并確保在特殊時期對剩余礦產資源擁有絕對的掌控力。
（2）礦業行業具有技術密集的特征，對礦產資源的開發與利用極大程度上依賴于技術的發展。技術的高低可以直接決定礦產資源的開發與利用效率，并直接決定礦山生產的安全系數與環境破壞程度。因此國家必須對礦業權人的資質與能力乃至礦山所采用的技術、設備進行監控，以確保取得礦業權的主體真正具備科學、合理開發利用礦產資源的能力。
（3）基于礦產資源深埋于地下的特性，對其的開采與開發難免會對周邊土壤、耕地、林地、草地乃至居民的生產生活產生破壞，國家作為礦產資源的所有人，有權利也有義務妥善保護周邊環境、管理礦產資源的開發和利用流程，在保障資源置換與變現的同時，最大程度降低對環境的負面影響。對于開采帶來的無可避免的破壞，也應當確保礦業權人具備恢復治理和補救的能力與實力，避免陷入“只管挖不管埋”的境地，這既是資質門檻的要求，也是流程治理的體現。
（4）需要通過有效的管控，避免礦業權人過分逐利，導致資源與環境遭受本可以避免的破壞。礦業權人取得礦權的核心訴求就是通過開發利用獲取高額利潤和收益，而礦業權的設置有期限的限制，因此基于逐利的本性，如不對礦業權人的開采加以限制，就很容易導致礦業權人不加以節制地在權利有效期內攫取最大的利潤。
基于上述因素與考量，國家確有必要對礦產資源的開發與利用實行嚴格的行政監管，其核心意義在于國家需要確保礦產資源的開發利用處于監控之中，實時了解國土區域范圍內礦產資源的儲量、變化與開采情況，以便更好地進行統一規劃與布局，在實現資源利用最大化的同時保障國家的基本收益。筆者認為，這也是礦產資源管理制度這一法益的具體內容。新礦法規定的頒發采礦許可證的前提是礦業權人按照礦業權出讓合同以及相關標準、技術規范等編制開采方案，并報原審批部門批準后方可取得采礦許可證，也與這一觀點相互印證。
也就是說，兩個法益都有動用刑法保護的必要性和重要性。接下來的另一個問題是，兩個法益是否必須放在同一罪名中進行保護？
此前非法采礦罪的適用中，有一個筆者認為并不合理的現象，就是假設F公司是合法經營的企業，但因個別不合規的因素導致發生了非法開采的事實；而自然人甲組織個別人員長期流竄實施非法盜采行為。從主觀惡性上看，甲的惡性明顯大于F公司，然而因個人開采的作業量遠無法與企業相比，因此最終F公司的量刑可能反而高于甲。這樣的認定不見得公平、公正。
因此，筆者認為，存在將兩個法益分別放置到兩個罪名中進行保護的必要。且考慮到在非法采礦罪之外，刑法第三百四十三條第二款還規定了破壞性采礦罪，破壞性采礦針對的是持有采礦權的礦業權人采取破壞性的開采方法開采礦產資源的情形。而新礦法下，采礦許可證考察和評價的正是開采能否達到相關標準和技術方案，因此完全可以考慮對非法采礦罪和破壞性采礦罪進行一并重構，用非法采礦罪規制侵害國家礦產資源所有權的行為，用破壞性采礦罪規制嚴重違反礦產資源管理制度的行為，并通過想象競合犯擇一重而處斷的原則處理兩罪之間的關系。
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