自然資源部2025年3月17日公布《自然資源部關于<中華人民共和國礦產資源法實施條例（征求意見稿）>公開征求意見的公告》（以下簡稱“《征求意見稿》”），并公開征求意見。結合律師實務經驗及對法律法規的理解，現提出修改建議如下：

建議一：《征求意見稿》第九條

原規定：

出讓礦業權的自然資源主管部門（以下稱礦業權出讓部門）應當會同有關部門對擬出讓的礦業權區塊進行核查，確保擬出讓的礦業權區塊不在生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、自然保護地、軍事禁區、文物保護等勘查開采禁止區域內。

礦業權出讓合同簽訂后，因出讓方過錯導致礦業權人的勘查開采區塊位于前款規定的勘查開采禁止區域內，無法進行勘查開采的，礦業權人有權解除合同。

建議修改為：

出讓礦業權的自然資源主管部門（以下稱礦業權出讓部門）應當會同有關部門對擬出讓的礦業權區塊進行核查，確保擬出讓的礦業權區塊不在生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、自然保護地、軍事禁區、文物保護等勘查開采禁止區域內。

礦業權出讓合同簽訂后，因礦業權出讓部門原因導致礦業權人的勘查開采區塊位于前款規定的勘查開采禁止區域內，無法進行勘查開采的，礦業權人有權解除合同，并要求礦業權出讓部門賠償損失。

修改理由：

出讓方在該條第一款中已有簡稱“礦業權出讓部門”，統一稱為礦業權出讓部門為宜。

礦產權出讓部門負有確保擬出讓礦業權區塊不在勘查開采禁止區域內的義務，礦業權人因上述原因解除合同，不應當以礦業權出讓部門有過錯為前提，同時出讓部門應當承擔賠償責任。

建議二：《征求意見稿》第十五條

原規定：

探礦權人享有下列權利：

（一）在登記的勘查區域內排他性勘查有關礦產資源；……（七）法律、法規規定的其他權利。

建議修改為：

探礦權人享有下列權利：

（一）在登記的勘查區域內排他性勘查以及與他人合作勘查有關礦產資源；……（七）依法抵押、對外轉讓登記的探礦權；

（八）法律、法規規定的其他權利。

修改理由：

1. 關于探礦權人有權抵押探礦權

根據《中華人民共和國民法典》第三百二十三條和第三百二十九條規定，探礦權作為用益物權受法律保護，探礦權人依法享有占有、使用和收益礦產資源的權利。《中華人民共和國民法典》第三百九十五條和第三百九十九條規定了可以抵押和不得抵押的財產范圍，探礦權作為用益物權的一種，并非法律、行政法規規定不得抵押的其他財產，因而可以在其上設定抵押權。

同時，《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》（法釋〔2020〕17號）第十五條也明確規定，當事人請求確認礦業權之抵押權自依法登記時設立的，人民法院應予支持。《最高人民法院關于印發修改后的<民事案件案由規定>的通知》第67條抵押權糾紛中明確規定了“探礦權抵押權糾紛”。

早在2000年，原國土資源部《關于印發<礦業權出讓轉讓管理暫行規定>的通知》第三條即明確規定，探礦權、采礦權為財產權，統稱為礦業權，適用于不動產法律法規的調整原則。礦業權人依法對其礦業權享有占有、使用、收益和處分權。第六條第三款規定，礦業權人可以依照本辦法的規定出租、抵押礦業權。第五十五條至第五十八條更是對礦業權抵押作出了細化。

盡管存在上述規定，但實踐中卻罕見探礦權抵押，相關的主管部門并不辦理探礦權抵押登記或備案業務，即便當事人簽訂了抵押合同，但也無法辦理探礦權抵押登記，因而抵押合同無法發生物權效力，抵押權無法設立，使得抵押權人的權利落空。如在（2018）川01民終3492號案中，法院認為，抵押權人要求抵押人繼續履行，旨在實現探礦權取得抵押登記，但根據抵押人和抵押權人一致意見，相關主管部門并不對探礦權辦理抵押登記，也即是說，無論抵押人和抵押權人如何努力，案涉探礦權都不可能辦理抵押登記，抵押權人此時要求抵押人繼續履行，無異于竹籃打水，其結果只能是無功而返，還會造成資源浪費。并最終駁回了抵押權人的訴訟請求。在（2020）陜03民終72號案中，陜西省國土資源廳勘查處的書面答復意見指出其從未辦理過探礦權抵押備案業務，法院認為抵押合同有效，但因未辦理抵押登記而不發生物權效力。

《中華人民共和國礦產資源法（2024修訂）》第二十二條和第二十七條明確規定了礦業權可以抵押，且經依法登記發生效力。如果《征求意見稿》第十五條不能從權利層面認可探礦權人的抵押權，那么前述關于礦業權可以抵押的法律規定實際上就被束之高閣，各地自然資源主管部門也很難突破傳統做法，進行探礦權抵押登記業務，探礦權抵押權人的權利也無法獲得保護。因此，建議《征求意見稿》第十五條進行修改，認可探礦權人的抵押權，從根本上解決上述問題。

2. 關于探礦權人有權對外轉讓探礦權和與他人合作勘查礦產資源

《中華人民共和國礦產資源法（2024修訂）》第二十二條和第二十七條明確規定了礦業權可以轉讓，經依法登記發生效力。《關于印發<礦業權出讓轉讓管理暫行規定>的通知》第三條也明確規定礦業權人依法對礦業權享有處分權。第六條規定礦業權人可以依照規定采取出售、作價出資、合作勘查或開采、上市等方式依法轉讓礦業權。第三十六條規定，礦業權轉讓是指礦業權人將礦業權轉移的行為，包括出售、作價出資、合作、重組改制等。

探礦權作為用益物權，依法可以轉讓，而礦產資源法以及《關于印發<礦業權出讓轉讓管理暫行規定>的通知》都認可了探礦權人有轉讓探礦權的權利，合作勘查是轉讓的表現形式之一，因此建議在《征求意見稿》中對這一權利進行重申，保持法律規定的延續性和一致性。

綜上，允許探礦權的抵押、轉讓和合作勘查礦產資源符合探礦權用益物權的屬性，不僅能夠實現探礦權的有效流轉，同時也是對既往規定的承繼，不違背現行法律法規的規定，同時在實踐中也有著廣泛而普遍的現實需求，建議《征求意見稿》對此予以回應。

建議三：《征求意見稿》第十七條第一款第（一）項

原規定：

在登記的開采區域內，排他性開采有關礦產資源，獲得并銷售采出的礦產品；

建議修改為：

在登記的開采區域內，排他性開采有關礦產資源，獲得并銷售采出的礦產品以及礦山基建期產生的副產礦產品；

修改理由：

礦山基建期內可產生少量可利用的副產礦產品，但對于能否在基建期內銷售副產礦產品，目前并沒有明確的法律規定，僅個別地方政府部門要求需在礦區內劃定區域臨時堆存，但未規定是否能夠銷售，因此實踐中做法不統一且存在極大的不確定性。

《中華人民共和國礦產資源法實施條例》第十六條規定，探礦權人享有自行銷售勘查中按照批準的工程設計施工回收的礦產品，但是國務院規定由指定單位統一收購的礦產品除外。《征求意見稿》第十五條也規定探礦權人有權獲得并銷售勘查中按照批準的勘查方案施工回收的礦產品。

礦山基建期是探礦的下一階段，在探礦階段內尚且允許銷售回收的礦產品，舉重以明輕，建議允許基建期內銷售副產礦產品，以有效解決基建期內副產礦產品銷售存在的不確定性問題，為廣大礦業權人提供明確的指引，避免違法違規情形的發生。

建議四：《征求意見稿》第十七條第一款第（六）項

原規定：

（六）法律、法規規定的其他權利。

建議修改為：

（六）依法抵押、轉讓、出租以及發包登記的采礦權；

（七）法律、法規規定的其他權利。

修改理由：

1. 關于采礦權人有權抵押、轉讓登記的采礦權

同前述建議一修改理由，采礦權是用益物權，在法律法規已經明確采礦權可以抵押和轉讓的情況下，《征求意見稿》認可采礦權人享有抵押和轉讓登記的采礦權的權利，是對現行法律法規的延續，也是發揮采礦權用益物權屬性和功能的應有之義。

2. 關于采礦權人有權出租、發包登記的采礦權

從權利屬性來看，采礦權出租和發包作為礦業權流轉的交易模式，是采礦權用益物權屬性的重要體現，采礦權人作為用益物權人有依法處分采礦權的權利和自由。采礦權人在不轉移采礦權權屬的情況下將采礦權的部分權能讓渡給他人使用，自己獲取一定的收益，承租人和承包人有限制地行使采礦權并不具有天然的違法性。

從現實來看，出租、發包普遍存在于采礦權經營管理實踐中，兩者的共同點在于出租人和發包人均不放棄采礦權這一用益物權，只是將自己享有的部分權能讓渡給承租人、承包人使用或經營管理，并在租賃、承包期滿后依約將采礦權收回，是采礦權有效的流轉方式之一。采礦權租賃和承包在保持采礦權主體不變的基礎上，按照采礦權和礦山經營權分離的原則，以合同的形式約定出租人、發包人和承租人、承包人的權利義務。這兩種形式豐富了礦產資源開采利用的方式和途徑，有利于合同雙方當事人優勢互補，緩解礦產資源勘查、開采過程中存在的融資、技術等實際困難，對促進礦產資源經濟效用的最大化和社會的發展進步，具有積極意義。

盡管實踐中存在以出租、發包名義擅自轉讓采礦權的行為，但不宜因此否認采礦權人出租和發包采礦權的權利，如果確實違反法律法規的強制性規定，則應當對合同效力給予否定評價。《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》第十二條規定，當事人請求確認礦業權租賃、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院應予支持。礦業權租賃、承包合同約定礦業權人僅收取租金、承包費，放棄礦山管理，不履行安全生產、生態環境修復等法定義務，不承擔相應法律責任的，人民法院應依法認定合同無效。

因此，建議《征求意見稿》進行修改，認可采礦權人享有抵押、對外轉讓、出租以及發包登記的采礦權的權利。

建議五：《征求意見稿》第二十條

原規定：

探礦權人探明可供開采礦產資源的，應當編制礦產資源儲量報告，將探礦權轉為采礦權。原礦業權出讓部門應當與該探礦權人簽訂采礦權出讓合同，并辦理采礦權登記。

建議修改為：探礦權人探明可供開采礦產資源的，應當編制礦產資源儲量報告，將探礦權轉為采礦權。原礦業權出讓部門應當與該探礦權人簽訂采礦權出讓合同，并辦理采礦權登記，探礦權人無需與其他主體競爭。

修改理由：

原條款就探轉采，規定了原礦業權出讓部門“應當與探礦權人簽訂采礦權出讓合同”，包含了探轉采時，探礦權人可通過協議出讓方式取得采礦權的意思表示，僅對礦業權出讓部門設定了義務，建議從探礦權人享有權益的角度出發，進一步明確，探礦權人無需與其他主體競爭，以利于探礦權人權利主張。 

建議六：《征求意見稿》第二十二條第一款第（一）項

原規定：

（一）以協議出讓方式取得礦業權，且持有礦業權不滿五年的；

建議修改為：

（一）以協議出讓方式取得礦業權，且持有礦業權不滿五年的，但母公司與全資子公司之間、符合勘查或開采主體資質條件申請人之間的轉讓變更不受此限；

修改理由：

《自然資源部關于進一步完善礦產資源勘查開采登記管理的通知》（自然資規〔2023〕4號）第一條第（二）款第1項規定，以協議方式取得的探礦權申請變更主體，應當持有探礦權滿5年。母公司與全資子公司之間、符合勘查主體資質條件申請人之間的轉讓變更可不受5年限制。第（五）款第3項規定，以協議方式取得的采礦權申請變更主體，應當持有采礦權滿5年。母公司與全資子公司、符合開采主體資質條件申請人之間的轉讓變更可不受5年限制。

這一規定的合理性有三：

第一，法律主體關聯性與控制權實質未變更。母子公司在法律上雖為獨立法人，但實質上屬于同一控制下的內部主體，礦業權在母子公司之間的轉讓本質上是企業集團內部資源整合或架構調整，不涉及控制權轉移或市場主體變更，因此無需通過“5年持有期”來防范投機性交易。這一規定尊重了公司法中“母子公司人格獨立但控制權統一”的法律屬性，避免因形式要件限制企業正常經營需求。同時，能夠極大地便利母公司異地取得礦權后在礦權所在地設立項目公司從事礦產資源開發業務。

第二，資質合規性保障了礦業權行使能力。明確“符合開采主體資質條件的申請人”作為轉讓對象，意味著轉讓雙方均已通過法定資質審查（如《地質勘查資質管理條例》要求的技術、資金、人員等條件）。資質合規性本身已確保受讓人具備持續勘查開采能力，無需額外通過“時間限制”來驗證其履約能力。此時，5年限制的核心目的（防止無資質主體通過短期轉讓獲取礦業權）已通過資質審查實現，重復設置時間門檻缺乏必要性。

第三，符合礦業權管理的市場化改革方向。對于內部重組或合規主體間的轉讓，取消時間限制符合“簡政放權”原則，避免行政干預對企業正常經營的過度束縛，體現了“用資質審查替代時間管制”的現代監管邏輯。

根據《中華人民共和國立法法（2023修正）》第一百零三條規定，同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。《征求意見稿》和《自然資源部關于進一步完善礦產資源勘查開采登記管理的通知》由自然資源部制定，但《征求意見稿》作為新的規定，并未承繼《自然資源部關于進一步完善礦產資源勘查開采登記管理的通知》的規定。根據從新原則，應當適用《征求意見稿》的規定，從而將母公司與全資子公司、符合開采主體資質條件申請人之間的轉讓變更可不受5年限制的規定推翻。

綜上，建議補充母公司與全資子公司、符合開采主體資質條件申請人之間的轉讓變更可不受5年限制的規定。

建議七：《征求意見稿》第二十二條第一款第（二）項

原規定：

（二）司法機關已經查封的；

建議修改為：

刪除或修改為“（二）司法機關已經查封的，但礦業權人提供了擔保的不受此限；”

修改理由：

《中華人民共和國民法典》第五百九十七條規定，因出賣人未取得處分權致使標的物所有權不能轉移的，買受人可以解除合同并請求出賣人承擔違約責任。可見，出賣人可以轉讓沒有處分權的標的物。《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定（2020修正）》（法釋〔2020〕21號）第二十四條第一款規定，被執行人就已經查封、扣押、凍結的財產所作的移轉、設定權利負擔或者其他有礙執行的行為，不得對抗申請執行人。因此，財產被查封期間，被執行人對財產的轉移、設定權利負擔等行為并不被禁止，僅僅是在效力方面不能對抗申請執行人。

礦業權人涉訴后礦業權可能被采取保全或執行措施，然而礦業權的價值與保全或執行標的之間往往存在巨大的差距，不排除申請執行人出于惡意查封了礦業權，并拖延訴訟影響礦業權人的正常生產經營和交易的可能性。同時，大多數情況下，申請執行人的目的在于實現金錢債權，而非取得礦業權本身，轉讓礦業權使得礦業權的交換價值得以實現，更有利于維護申請執行人的權益。

建議《征求意見稿》刪除這一條，或參考《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定（2020修正）》第二十八條的規定，補充關于礦業權人提供擔保的要求，在礦業權人提供擔保的情況下，允許其轉讓礦業權。

建議八：《征求意見稿》第二十五條

原規定：

礦業權期限屆滿前，因國防安全、生態環境保護、國家產業政策變化等公共利益需要，原礦業權出讓部門可以依法收回礦業權。

建議修改為：

礦業權期限屆滿前，因國防安全、生態環境保護、國家產業政策變化等公共利益需要，原礦業權出讓部門可以依法收回礦業權。

依法收回礦業權，原礦業權出讓部門應當依據礦業權價值評估相關標準給予礦業權人公平、合理的補償。

修改理由：

礦業權收回，必然涉及礦業權人損失的補償或賠償責任，建議明確退出補償的原則，及承擔補償責任的主體。

建議九：《征求意見稿》第三十八條第一款

原規定：

國務院自然資源主管部門會同國務院有關部門制定礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率的最低指標要求和一般指標要求。新建礦山不得低于國務院自然資源主管部門和有關部門確定的一般指標要求。

建議修改為：

國務院自然資源主管部門會同國務院有關部門制定礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率的最低指標要求和一般指標要求。新建礦山不得低于國務院自然資源主管部門和國務院有關部門確定的最低指標要求。

修改理由：

新建礦山的礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率不得低于一般指標要求，對于一些復雜礦床，可能需要前期投入大量資金用于技術研發或引進先進設備，增加了前期建設成本和技術難度，對于中小礦山而言意味著巨大的資金和技術方面的壓力。

有關部門前缺乏定語可能造成歧義，導致層級較低的有關部門確定不合理的指標要求，對礦業經營造成不當干預。

建議十：《征求意見稿》第四十六條第一款

原規定：

露天開采戰略性礦產資源的采掘場所以及為堆放采出的礦石、廢石、廢渣等需要使用土地的，經科學論證，具備邊開采、邊復墾條件的，經省級以上人民政府自然資源主管部門批準后，可以臨時使用土地。

建議修改為：

露天開采戰略性礦產資源的采礦用地，經科學論證，具備邊開采、邊復墾條件的，經省級以上人民政府自然資源主管部門批準后，可以臨時使用土地。

修改理由：

1.在《征求意見稿》第四十二條已經明確列舉了采礦用地范圍的情況下，建議對露天開采戰略性礦產資源的臨時用地政策范圍擴大至全部的采礦用地，以更好解決露天開采戰略性礦產資源的采礦用地難題，為戰略性礦產資源的開采提供更多政策支持。

2.非露天開采，也存在臨時用地需求，建議實施細則中予以考慮，并作出相應規定。

建議十一：《征求意見稿》第五十一條

原規定：

建設項目壓覆礦產資源，對礦業權人的勘查開采活動造成直接影響的，建設單位應當與礦業權人協商，并可以依據礦業權價值評估相關標準給予礦業權人公平、合理的補償。

建議修改為：

建設項目壓覆礦產資源，對礦業權人的勘查開采活動造成直接影響的，建設單位應當與礦業權人協商，并可以依據礦業權市場價值評估相關標準給予礦業權人公平、合理的補償，并對礦業權人遭受的其他財產損失一并給予補償。

修改理由：

《中華人民共和國民法典》第二百三十八條規定，侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以依法請求損害賠償，也可以依法請求承擔其他民事責任。第一千一百八十四條規定，侵害他人財產的，財產損失按照損失發生時的市場價格或者其他合理方式計算。礦產資源被壓覆，實際上就是建設單位侵害了礦業權人的礦業權，建設單位應當給予合理補償。在計算合理補償的數額時，可以參考《中華人民共和國民法典》關于侵權責任賠償的規定，對礦業權的市場價值進行評估。強調對礦業權的市場價值進行評估能夠借助市場對礦產資源的價值狀況進行充分的了解和掌握，提供礦業權的合理定價基礎，使礦業權人和建設單位在公平的價格下進行協商和補償，保障雙方的經濟利益。同時還能夠作為解決糾紛的重要參考依據，為法院提供客觀公正的證據，以實現公正裁判。

建設項目壓覆礦產資源，不僅會使得礦業權人無法進行勘查開采，還可能使得礦業權人前期的投入，因此礦產資源被壓覆后，礦業權人所遭受的損失并不局限于礦業權滅失本身，還包括其他財產損失，對此應當由建設單位一并給予補償，否則對礦業權人就是一種不當的利益減損。

建議補充對礦業權人遭受的其他財產損失一并給予補償的相關規定，以對礦業權人的不當利益減損進行救濟。

建議十二：《征求意見稿》第七十五條

原規定：

 本條例自    年  月  日起施行。《中華人民共和國礦產資源法實施細則》《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》同時廢止。

建議修改為：

本條例自    年  月  日起施行。《中華人民共和國礦產資源法實施細則》同時廢止。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》與本條例規定不一致的，按照本條例執行。

修改理由：

鑒于實施條例內容未對探礦權、采礦權登記、轉讓具體實施時涉及事項及問題作出詳細規定，建議在該條例施行之日，《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》暫不廢止，并進行修訂，避免相關管理辦法廢止后，出現政策真空。

  青海樹人律師事務所

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2025年4月9日