讓礦業人更懂法律  讓法律人更懂礦業

 

礦山，歷來是安全生產領域的重點關注對象。礦山的安全評價、認證、檢測、檢驗等工作可以有效幫助礦山將企業安全生產的關口前移，以做到心中有數、有效防范。由于此類工作專業性、技術性極強，要求礦山企業自身具備全方位的安全評價、認證、檢測、檢驗等保障能力并不現實，因此礦山安全生產必須借助專業安全中介機構的力量，安全中介機構的服務能力和服務質量也直接關系礦山企業的安全生產水平。

 

然而過往實踐中，安全中介機構頻頻陷入造假風波。天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故涉事企業安全預評價報告和安全驗收評價報告均存在弄虛作假，第三方機構故意隱瞞涉事企業不符合安全條件的關鍵問題，作出了危化品倉庫與民居距離符合規定的判斷。在礦山安全領域，新疆昌吉州呼圖壁縣白楊溝豐源煤礦“4·10”重大透水事故（以下簡稱豐源煤礦事故）中涉及的三家安全中介機構都存在報告失實、與實際嚴重不符的情況。

 

（詳見下表，另注：西安研究院：中煤科工集團西安研究院有限公司；華宇公司：中煤科工集團北京華宇工程有限公司；華虹公司：福州華虹智能科技股份有限公司）

 

針對安全中介機構亂象頻發的現狀，監管部門也在加大打擊力度，從2019年對安全中介機構管理進行系統性改革，到2021年新修訂的《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱“新安法”）從三個方面強化安全中介機構管理，無一不體現出監管部門鐵腕整治安全中介機構亂象的決心。

 

本文擬結合新安法的最新要求，從資質管理、責任劃分兩個核心問題入手，解讀新安法體系下安全中介機構的安全生產責任，及礦山企業對安全中介機構應當承擔的安全管理義務。

 

強化安全中介機構資質管理

 

為保證安全中介機構具備相應的技術水平和管理能力，安全相關法律法規對安全中介機構的資質管理十分嚴格。安全生產法自立法之初就要求安全中介機構必須具備國家規定的資質。近年來，查處、打擊無資質機構也是各地監管部門的重點工作之一。不過，在安全中介機構資質管理問題上，最突出的問題并非有無資質，而是“掛靠”亂象。掛靠分為兩種：

 

一種是機構出租出借資質，俗稱資質掛靠，是機構對機構。例如不具備煤礦安全評價資質的機構，以擁有相應資質的機構的名義簽訂合同后自行承接業務，并向被借用資質的機構支付一定的“租借”費。

另一種是人員出借資格證書，俗稱證書掛靠，是人員對機構。例如不具備煤礦安全評價資質的機構，向擁有相應資質的機構“借用”幾名具有煤礦安全評價資質證書的人員，利用其證書辦理機構資質。

 

對此，新安法第七十二條明確增加了“不得租借資質、掛靠”的內容，以打擊掛靠亂象。2021年5月15日，應急管理部印發《安全評價機構執業行為專項整治方案》，全面清理整頓安全中介機構，結合整治工作后公布的五起典型違規案例，除資質的有無外，監管部門對安全中介機構的資質管理主要考察以下三個方面：

 

1、有無保持安全評價機構資質條件

2021年7月，內蒙古自治區呼和浩特市應急管理局檢查發現一安全中介機構存在如下違法行為：

（1）2021年2-3月期間，該公司專職安全評價師數量不足30人，未能保持安全評價機構資質條件；

（2）項目組組成人員不符合安全評價項目專職安全評價師專業能力配備標準；

（3）未按照有關規定在網上公開現場勘驗圖像影像資料；

（4）未在開展現場技術服務前七個工作日內書面告知項目實施地資質認可機關；

（5）對區外安全評價報告底數不清、評價報告處于不受控狀態。

最終，該機構被罰款人民幣2.7萬元，其安全評價資質被注銷。

2、有無租借資質或允許他人掛靠

2021年5月31日，湖南省應急管理廳執法人員到一安全中介機構現場調查，發現其存在如下違法行為：

（1）技術負責人資格證書掛靠（雙社保，非專職）；

（2）利用設立分公司出租出借資質，中化恒科在全國設立了16家分公司，總公司每年對分公司收取10萬到35萬不等的管理費，并對分公司承接項目按照60%比例抽成；

（3）未在開展現場技術服務前七個工作日內書面告知項目實施地資質認可機關。

最終，湖南省應急管理廳作出撤銷該機構資質并處罰款人民幣3萬元的行政處罰。

 

3、有無允許他人冒用自身名義出具報告

2021年6月30日，河北省張家口市應急管理局在檢查中，發現一安全中介機構對某加油站開展危險化學品經營許可證（延期）安全現狀評價業務服務過程中存在如下違法行為：

（1）允許他人冒用評價項目組組長名義在安全評價報告中簽名，涉嫌代簽；

（2）評價人員對勘驗現場未錄制影像資料；

（3）未在開展現場技術服務前七個工作日內書面告知項目實施地資質認可機關。

最終，張家口市應急管理局對該機構作出給予警告并處罰款人民幣3萬元的行政處罰。

 

從前述案例來看，監管部門針對安全中介機構資質檢查的內容日趨完善，查處形式也往往結合現場檢查、突擊檢查、暗訪等多種手段，其鐵腕整治安全中介機構掛靠亂象的決心可見一斑。

 

雙管齊下，整治報告失實、虛假亂象

新安法體系下，對安全中介機構報告失實乃至虛假的治理主要從安全中介機構和礦山企業兩方面入手：
 

1.安全中介機構應如實、審慎出具報告

新安法要求安全中介機構對其作出的安全評價、認證、檢測、檢驗結果的合法性、真實性負責，實施服務公開和報告公開制度，不得出具虛假報告（第七十二條）。出具內容失實乃至虛假報告的中介機構，需要承擔民事、行政、刑事三方面的法律責任。
 

在民事責任方面，出具失實的報告是安全中介機構失職的表現，基于雙方簽訂的委托服務協議，安全中介機構面臨著承擔違約賠償責任的風險。如因出具虛假證明導致發生安全責任事故給他人造成損害，安全中介機構還需承擔連帶賠償責任。

 

在行政責任方面，出具失實或虛假的報告面臨著被沒收違法所得、并處罰款的處罰，嚴重的還會被吊銷相應資質和資格，實施終身行業和職業禁入。此外，于2019年5月1日施行的《安全評價檢測檢驗機構管理辦法》要求對失信機構和人員實行行業禁入并納入安全生產不良記錄“黑名單”管理，有關情況及時在資質認可機關的網站公布，并納入安全評價檢測檢驗機構信息查詢系統。安全生產不良記錄上網后，也會同步至國家企業信用信息公示系統、全國信用信息共享平臺、安全評價師查詢平臺、注冊安全工程師查詢系統等平臺，進而對招投標、投融資、參與政府采購等經營活動產生影響。

 

在刑事責任方面，出具失實或虛假的報告主要涉及的是刑法第229條規定的提供虛假證明文件罪，最高可判處10年有期徒刑。

 

2.責任劃分：保證安全的責任仍由本單位承擔

新安法規定生產經營單位為安全責任主體，保證安全生產的責任仍由本單位負責（第十五條）。即礦山企業委托安全中介機構提供相關服務的，安全生產責任并不會隨之發生轉移，依然由礦山企業承擔。

 

實踐中，生產經營單位與安全中介機構之間，前者處于強勢地位，在服務合同履行過程中擁有天然的優勢和話語權，往往會將“評審通過”“結論合格”（即“保過”）作為合同付款的條件。安全中介機構為了自身利益和發展，往往會選擇在報告中含糊其辭，對企業存在的問題避重就輕，或者干脆忽略所存在的問題，抱著僥幸心理出具失實乃至虛假的報告。

 

除此之外，也會存在生產經營單位未向安全中介機構提供全部真實資料、甚至故意隱瞞重要信息等情形導致安全中介機構出具失實報告的情況。特別是地下礦山礦井情況復雜，安全中介機構要查清地下具體情形十分困難，因此很容易出現“弄虛作假”的情況，豐源煤礦透水事故中涉及的三家安全中介機構就涉及這一問題。

 

有鑒于此，將安全生產責任主體仍然確定為生產經營單位，可以在一定程度上改善企業對安全評價等工作應付了事，重文書輕實質的現狀。承擔主體責任具體表現在需要對安全中介機構的資質進行審查和必要的管理；如實提供相關資料并按照中介機構的報告及實際情況整改隱患；發現安全中介機構存在問題的，及時向主管部門反映。

 

從豐源煤礦透水事故案看礦山企業與安全中介機構的安全生產責任

豐源煤礦事故是一起李克強總理親自批示，國務院安全生產委員會掛牌督辦的重大安全事故。事故發生于2021年4月10日18時11分，共造成21人死亡，直接經濟損失達7067.2萬元。

 

事實上，事故發生時，豐源煤礦理應處于停產整頓狀態。新疆煤礦安全監察局北疆監察分局在2021年3月4日至5日對豐源煤礦進行安全檢查后，指出豐源煤礦存在重大安全隱患，并責令豐源煤礦停產整頓。

 

2021年3月25日，豐源煤礦在隱患未整改完畢、未取得復工許可的情況下，擅自恢復井下掘進作業。事故發生前，迎頭已出現透水征兆。4月10日，也即事故發生當日，煤礦違章指揮、冒險組織掘進作業，在老空積水壓力和掘進擾動作用下，相鄰的白楊樹煤礦老空水突破有限煤柱，通過1號廢棄軌道上山潰入豐源煤礦B4W01回風順槽，造成重大透水淹井事故。

 

事故調查報告顯示，在豐源煤礦前期的技術工作中，三家技術單位及豐源煤礦自身存在的問題如下表所示：

 

 

從報告認定的各自責任來看，對于安全中介機構而言，雖然豐源煤礦提供的資料不能真實反映井下開采情況，且存在礦山企業為節省合同費用減少或變更驗證鉆孔的情況，但一旦發生安全事故，安全中介機構依然需要承擔結論與礦井實際不符、選取參數失誤、問題性質誤判的責任；對礦山企業而言，雖然安全中介機構已經出具了專業報告，但也不能背離實際和相關規定照搬照抄。簡言之，就安全中介機構出具的報告失實一事，礦山企業與中介機構的責任之間獨立認定，都需要承擔各自的安全責任。

 

可以說，在安全生產領域，想要規避責任只有一條獨木橋可走：唯有盡職，方可免責。基于此，樹人律師提示礦山企業與安全中介機構在合作中著重注意如下事項：

 

1、礦山企業需審查安全中介機構的資質條件，包括擬聘請的安全中介機構是否具備安全評價、安全生產檢測檢驗的基礎資質，是否存在明顯的租借、掛靠資質問題。存在問題的，應當及時向主管部門反映。

2、安全中介機構應當本著負責、客觀、審慎的態度，出具相應報告，應對委托方提供的資料完整性、真實性作出審查，并及時將服務及報告予以公開。

3、礦山企業可以借助安全評價檢測檢驗機構信息查詢系統等信息平臺查詢擬聘請安全中介機構的資質與執業記錄，避免因安全中介機構的不專業承擔額外的安全責任風險。

4、雙方應在委托協議中明確委托事項與具體的委托范圍，并合理約定雙方的權利和義務。

5、雙方均應秉持尊重科學、尊重客觀事實的態度，避免形式主義，真正將安全生產工作落到實處。

 

作者介紹

盧曉武律師是樹人律師事務所合伙人，事務所管委會委員，北京片區負責人，并負責樹人礦業律師團隊及業務。盧曉武律師為礦業聯合會法律專業委員會委員，中國礦業聯合會國際調解仲裁中心調解專家。

 

盧曉武律師在礦產業務領域深耕十余年。執業期間為若干礦業企業提供了專業法律服務。參與黑龍礦業集團改制重組及收購多寶山銅礦項目、主辦西部礦業收購西藏玉龍銅礦探礦權并設立西藏玉龍銅業股份有限公司項目、帶領團隊完成“ST數碼網絡”吸收合并“青海鹽湖集團”重組項目、帶領團隊黑龍礦業集團收購黑龍江爭光巖金礦等項目。

 

馬延婧律師畢業于北京大學，擁有北京大學雙學士學位、法律碩士學位。從業以來曾為PICC、華潤萬象、風語筑、慶華集團等大型企業提供刑事專項法律顧問服務，為中央軍委機關事務管理總局工程代建管理辦公室、北京市西城區公安局消防支隊、華潤置地、華鈺礦業、盛源礦業等單位、企業提供常年顧問法律服務，在商事爭議解決、刑民交叉爭議解決及礦業企業法律服務領域積累了一定的經驗。

 

 

*聲明：本文觀點僅作為交流討論目的，不可視為樹人律師事務所正式法律意見或建議。如您有任何法律問題或需要法律服務，歡迎與本所聯系。

樹人律師事務所成立于2003年5月，系一家一體化運營管理的律師事務所。目前，樹人所已經在西寧、北京、成都設有辦公室，業務遍及20多個省份，還獲得“全國優秀律師事務所”的榮譽。

 

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