陷入困境的房地產企業一般都因其停工多年致使利益糾紛復雜，后續盤活過程更是涉及項目規劃調整、復工續建、稅務處理、網簽備案、社會維穩等眾多問題。因此在房地產企業重整過程中，除了由法院、管理人、各類債權人、債務人、投資人、職工等眾多主體的參與外，還需面對購房人、拆遷戶、施工方等更多的參與主體。在此背景下，政府對房地產企業重整的支持和關注程度，會對重整進程是否能夠順利推進產生重要影響。中央政治局會議于今年多次提出“穩定房地產市場”、“壓實地方政府責任，保交樓、穩民生”、“支持各地從當地實際出發完善房地產政策”以促進房地產市場平穩健康發展。鑒此，只有在建立良好的司法和行政協調機制的基礎上，才能切實做好項目盤活和保交樓、穩民生的一系列工作。
一、什么是破產程序中的“府院聯動”機制
（一）構建破產程序中“府院聯動”機制的基礎
對于建立政府和法院的協調機制，最高人民法院早在2016年開展破產案件受理、處置“僵尸企業”的過程中就曾指出，審理企業破產案件涉及面廣、影響重大，應當建立政府和法院的統一協調工作機制。2018年11月23日，發改委、工信部、財政部等11部委聯合下發《關于進一步做好“僵尸企業”及去產能企業債務處置工作的通知》，鼓勵各地方建立政府法院協調機制。2019年6月22日，發改委等13部門聯合下發《關于加快完善市場主體退出機制改革方案》，提出要完善司法和行政的協調機制，地方各級人民政府應積極支持陷入財務困境、符合破產條件的企業進行重整或破產清算；鼓勵地方各級人民政府建立常態化的司法與行政協調機制，依法發揮政府在企業破產程序中的作用，協調解決破產過程中維護社會穩定、經費保障、信用修復、企業注銷等問題。
（二）破產程序中的“府院聯動”機制的確立
以法院主導、政府協助的“府院聯動”機制的完整表述，最開始是2018年最高人民法院在《全國法院破產審判工作會議紀要》中提出，其要求“人民法院要與政府建立溝通協調機制，幫助管理人或債務人解決重整計劃草案制定中的困境與問題”。據此，破產程序中的“府院聯動”機制，即指在企業破產重整、破產清算、破產和解的程序中，政府主導維穩風險管控與破產企業涉及的有關行政事務協調、法院主導司法程序推進的破產案件一體化處理模式，是目前在破產審判實務中為解決相關衍生社會問題的一種機制。據公開渠道查詢，近兩年由于破產企業數量激增，全國目前已有18個省份建立了府院聯動組織協調機制。由此，“府院聯動”已經逐漸成為解決企業破產相關問題的重要機制，同時也在逐漸成為常態化工作機制。
二、為什么破產重整程序中，房地產企業需要“府院聯動”機制
與一般的企業相比，房地產企業普遍具有投資金額大、投資風險高、回款周期長、商品流動性低等特點，僅靠房地產企業的自有資金往往不足以支撐項目順利運行。因而房地產項目運作過程中不乏各類金融機構借款、民間借貸、工程款墊資等多種融資形式，在商品房銷售過程中亦存在一房多賣、售后返租、以房抵債等多種法律關系。鑒于此，房地產企業破產重整具有涉及主體眾多、法律關系復雜、利益沖突激烈等特點。同時，房地產企業項目續建需通過國土、規劃、稅務、環保、工商等職能部門完成各項登記、獲得相關許可，需要政府與司法機關建立協調機制對相關突出問題予以協調處理。
可以說，如果房地產企業重整案件中未建立“府院聯動”機制，未能獲得政府在許可、維穩層面的支持和關注，則該企業的重整就喪失了平穩落地的基礎，也就很難吸引具有實力的投資人為完成整個項目的續建和交付投入資金。
三、在房地產企業破產重整中，“府院聯動”機制具體是怎樣運作的
（一）“府院聯動”機制是如何發起的
根據各地實踐情況，“府院聯動”機制的形成主要通過兩種方式。
一是由法院向政府提出要求或建議。該種模式的產生，是法院在審理房地產企業破產重整案件時發現有需要政府予以協助的事項出現，以主動召開會議或發函的形式，與企業所在轄區政府取得聯系、要求建立工作協調機制。為了更好地推進相關事項，法院會聽取政府對破產重整的意見或直接向政府提出支持破產重整的建議。
二是由政府主動進行協助。該種模式的產生，是基于進入破產程序后的房地產企業與債權人無法解決眼前的困境，從而積極尋求政府的幫助。當政府選擇服務并引導破產重整企業時，將幫助該企業梳理問題、整理資料、協助其草擬重整計劃草案或解決群體糾紛事件等。此時已無需法院提出要求及建議，政府會以召開會議的方式主動與法院建立聯系，完成對接、協調等工作。
（二）“府院聯動”機制中，法院、政府各負責哪些工作
1.法院在“府院聯動”機制中的職責
在整個重整程序中，法院一直居于主導地位并需依照《企業破產法》負責推進重整程序的進程。作為重整程序的監督、指導者，在房地產企業申請重整時，法院需要識別企業是否具備挽救價值、是否符合進入重整程序的標準；裁定企業進入重整程序后，除了完成破產重整案件程序性相關事宜外，法院還需監督破產管理人依法履職、監督破產管理人及債務人制定切實的重整計劃草案、審理因房地產企業重整而產生的衍生訴訟案件等。
2.政府在“府院聯動”機制中的職責
在房地產企業重整過程中，政府相關職能部門主要從三個方面給予法院推進房地產企業破產重整工作的支持。一是協調與破產房地產企業相關的開工許可、開發資質恢復、相關土地及項目的手續完善、不動產登記證書辦理、商品房購銷合同備案、預告登記等需政府進行協調的行政工作；二是參與金融債權人的協調、戰略投資人的洽談等工作，落實相關重整優惠政策，協助重整計劃的制定；三是為緩和或化解社會矛盾，進行社會穩控及其他大量的社會協調工作。
3.雖為“聯動”，卻也需把握“府”“院”邊界
法院的司法權與政府的行政權互相不得干涉是我國一直以來堅持的原則，為確保在房地產企業破產程序中正當地引入行政權力且合理合法地解決房地產企業重整程序中的各類問題，實現法律效果、社會效果、經濟效果的高度統一，不僅需要法院與政府之間互相溝通與配合，也需要在此基礎上，確保司法權與行政權的相互獨立性。一是法院要保持中立態度，以主導身份確保獨立及公正，在破產法的基礎框架內處理有關事宜，履行裁判及監督、指導義務；二是政府在處理重大疑難問題時，應及時與管理人溝通，確保其決策程序符合破產法相關規定。
（三）“府院聯動”機制在房地產企業破產重整程序中的實際案例
1.青海蜀信房地產開發有限公司破產重整案
蜀信公司因其資金鏈斷裂，工程施工陷入僵局，債務金額累計高達6.5億元，引發了一系列尖銳的社會矛盾。進入重整程序后，為妥善解決債務矛盾、商品房交付、企業資產變現困難等問題，互助縣人民法院積極爭取各方支持，在互助縣委、縣政府牽頭下，組建了政府主管副縣長為組長，住建、公安等多部門參與的領導協調小組，為企業的重整提供了堅實的后盾。最終，在多方的協作、努力下，盤活土地130多畝，開通了一期項目441戶住宅燃氣，向二期15棟住宅樓768戶業主交付了房屋，一、二期剩余住宅和第三期項目房產全部銷售完成。由此，通過“府院聯動”機制，不僅消除了社會不穩定因素，完成了房屋交付，還進一步鞏固和增強了市場主體的投資信心。
2.西安普眾實業有限公司破產重整案
由于公司經營不善造成資不抵債，致使其開發建設的“鼎翰名苑”商品房項目陷入停工狀態。在企業重整過程中，法院為使項目復工引入財務投資人解決建設資金問題，并將建設資金作為共益債務隨時清償，確保了資金安全和有序施工，為交付合格房屋、實現資產價值最大化、提高債權清償率奠定了堅實基礎；與此同時，區委、區政府鼎力支持，多次組織相關部門解決破產和復工中的衍生問題，為重整程序的推進提供了堅實后盾，使得項目有序復工、穩步推進，成功化解項目爛尾風險。
3.湖北華盟建設投資有限公司破產重整案
該公司進入重整程序后，為順利推進重整計劃、促使企業重生、最大程度保障民生，法院充分發揮“府院聯動”機制作用，在當地政府的大力支持下，引入了重整投資人國企宏泰集團，并由政府統籌協調解決重整工作中涉及的民生保障、社會穩定、稅收申報、金融協調、企業注銷等問題，堅定了投資人接盤中央公園項目的信心。同時，法院通過資產清查和債權債務清理，協調相關行政部門對房產限制措施予以解除，使中央公園項目再次成為可售房源并積極推向市場，有效盤活資產并實現了資產的高效流動。
4.宿遷美銀房地產開發有限公司破產重整案
2021年2月9日，法院經審查啟動預重整后，充分利用企業破產處置協調聯動機制，積極與相關職能部門就部分疑難復雜問題進行溝通協調，當地政府多次召開專題會，研究解決重整過程中遇到的工程質量維修、物業管理、供水供電、消防驗收、商品房買賣合同網簽、產權證辦理及工程施工許可、規劃許可、信訪維穩等問題。后法院于2021年6月4日裁定受理公司的重整申請，于同年10月20日裁定批準美銀公司重整計劃草案。重整計劃草案的執行將使債權人債權的清償比例由20%提升至債權本金100%清償。
結語
房地產行業是市場經濟產業主體的重要組成部分，因此會在破產時產生繁雜的法律關系以及錯綜復雜的經濟關系、社會關系。也正因如此，發跡于實踐并運用于實踐的“府院聯動”機制，即在法院的司法力量以及政府的行政力量保持良性互動、互相學習和借鑒經驗的模式中，才能夠盡可能解決房地產企業在重整程序中所遇到的法律問題、社會問題。通過“府院聯動”機制，不僅能夠使破產房地產企業的重整工作高效完成，也有利于優質營商環境的創建。
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