2021年1月1日-2021年12月31日

Alpha案例庫
 

案由：行政

法院：最高人民法院

審理程序：再審

當事人不包含：知識產權局

文書數量：1685份

檢索時間：2022年4月11日

2010年11月，最高院發布的《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》（法發〔2010〕48號）明確人民法院的生效裁判文書可以在互聯網公布，2013年修改實施的《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》（法釋〔2013〕26號）將“人民法院的生效裁判文書可以在互聯網公布”修改為“人民法院的生效裁判文書應當在互聯網公布”，2016年修改實施的《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》（法釋〔2016〕19號）進一步明確，人民法院作出的刑事、民事、行政判決書及裁定書等裁判文書應當在互聯網公布。因此，本報告的案例從2016起算，2016年至今，最高院公布的再審行政訴訟裁判文書的數量變化趨勢如下：

如上圖所示2016年至2019年以來最高院再審行政訴訟案件的數量明顯呈上升趨勢，年增長率分別為107.67%、22.68%、29.09%；2019年和2020年兩年期間，裁判文書數量較為穩定，但到2021年最高院再審行政訴訟案件的數量明顯呈下降趨勢，同比上一年度下降86.75%，僅為1685件，這是《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）自2015年修訂實施以來的首次大幅下降。

根據上述數據分析，2016年至2019年，行政訴訟再審文書數量連續四年大幅增長，經歷了一個快速上升期。筆者認為，這主要是由于2015年5月1日施行《行政訴訟法》將立案審查制改為立案登記制，一定程度上解決了過去行政訴訟立案難的突出問題，隨之而來的是2016年、2017年全國范圍內行政訴訟案件量猛增。但同時，由于社會公眾對2015年修訂的《行政訴訟法》不熟悉，導致了人民法院向社會公眾依法作出駁回起訴、不予立案裁定書的數量井噴，進而導致社會公眾對不予立案、駁回起訴的裁定不服申請最高院再審行政訴訟案件數量的急劇增加。2019年和2020年兩年期間，裁判文書數量較為穩定。

2021年較之2020年，最高院再審行政訴訟案件的數量呈明顯下降趨勢，筆者認為，可能基于以下四方面因素影響：第一，由于2021年07月15日施行的新《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“《行政處罰法》”）規定“首違不罰”“主觀無過錯不予處罰”等更大程度保護行政相對人權利的規定，行政相對人提起訴訟的案件減少，從而間接性影響再審案件數量下降；第二，各級行政機關依法行政水平提升，如“三項制度”嚴格落實到位，在執法過程中就已充分保障行政相對人知情權、表達權、監督權；第三，各級行政機關積極響應國家關于推行政府法律顧問制度的號召，推行法律顧問制度的精神，通過招聘法律顧問等措施提高各級行政機關依法履職的能力和水平，做到了依法履職不缺位、不越位、不錯位；第四，2020年7月1日正式實施《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》，該規定明確行政機關負責人出庭應訴制度，這一具有鮮明中國特色的訴訟制度在實質性化解行政爭議、提升行政機關依法行政意識等方面發揮了重要的作用，促使行政機關提高自身依法執政、依法行政、依法管理的能力水平，繼而行政訴訟案件數量也隨之。此外，除前述主要因素外，也不排除因法院內部案件管理要求，案件沒有公布等其他因素的影響。

經分析，2021年最高院再審行政訴訟案件數量共計1685件，其中涉案行政機關所在地訴訟案件數量位居前十省份的涉案數量共計982件，占全部案件數量的比例為58.07%。山東省以144件再審行政訴訟案件位居第一，爭議焦點主要集中在行政征收方面。在本所此前發布的《2020年度最高院再審行政訴訟案件大數據報告》中最高院再審訴訟案件數量位居第一的是河南省，行政爭議主要也集中在行政征收方面。由此看來，最高院再審行政訴訟案件數量與行政征收案件數量呈正相關，行政征收案件數量最多的省份，亦可能是最高院再審行政訴訟案件數量最多的省份。

通過上述全國人口分布圖、全國GDP分布圖，以及2018至2021年期間最高院再審行政訴訟案件地域分布圖可以看出，自2018至2021年最高院再審行政訴訟案件均分布于山東、河南、江蘇、浙江、貴州、廣西等全國人口數量較多的省份或GDP較高地區。筆者認為，最高院再審行政爭議與人口數量和經濟發展水平密切相關，經濟和人口數量比較發達地區發生行政爭議的概率更大，最高院再審行政訴訟的案件數量也更多。

經分析，2021年度在1685份裁判文書中，最高院再審行政訴訟案件判決書數量僅為94份，占比6%；裁定書數量高達1591份，占比94%。判決書比例較低，由此可以看出，獲得實體審理的再審行政訴訟案件比例較低，但相較于2020年判決書占比1.7%，2021年判決書比例有一定提升。

1、筆者以不同的裁判文書類型及其裁判結果作為標準，對2021年最高院再審行政訴訟案件進行了詳細分析。其中：1589份裁定書載明的裁判結果包括裁定駁回再審申請、裁定提審、裁定準許申請人撤回再審申請、裁定指令受理（審理）、裁定指令再審、裁定發回重審、裁定維持，不同類型的具體數量分布如下：

經分析，與2019年、2020年《最高院再審行政訴訟案件大數據報告》中最高院再審行政訴訟案件裁定結果數量相比，裁定提審占比下降幅度較大，而裁定準許撤回再審申請有所上漲。

2、經對94份行政判決書進行分析，其載明的最終判決結果包括撤銷判決、維持原判，結果分布如下：

經分析，最高院通過撤銷判決、維持判決的裁判結果對申請人再審行政訴訟案件進行再審時的改判率為14.89%，較上一年度下降5倍左右。

經分析，2021年最高院再審行政訴訟案件數量共計1685件，對其涉及的行政行為類型進行分析后發現，其中175份裁判文書系申請人對一審、二審人民法院作出的不予立案、駁回起訴裁定不服申請再審等程序性審查的裁判文書，剔除此部分裁判文書后，剩余1522份裁判文書均涉及實體性裁判結果。按照涉訴行政行為類型數量排名，位居前五名的涉訴行政行為類型分別是不履行法定職責、行政賠償、行政征收、行政補償和行政協議。2021年最高院再審行政訴訟案件涉訴行政行為類型除圖中所列的主要涉訴行政行為類型外，還包括：行政許可、行政處罰、行政登記等行政行為。

2021年最高院再審行政訴訟案件中的主要涉訴行政行為類型的數據與此前本所發布的2019年、2020年《最高院再審行政訴訟案件大數據報告》中涉及的主要涉訴行政行為類型的數據相比，行政征收、政府信息公開、行政強制依然是最高院再審行政訴訟案件的主要涉訴行政行為。相較于2020年，涉訴行政行為類型中不履行法定職責、行政賠償的占比增幅較大，政府信息公開的占比有所下降。

（1）經分析，最高院再審行政訴訟案件中的申請人包括自然人、法人組織、村民委員會（村民小組）等其他組織以及行政機關。通過上圖可以看出，申請人主要以自然人為主。自然人申請再審案件數量占全部案件數量的93.82%，主要爭議事由為：對行政機關作出的房屋征收征收補償決定不服、對行政復議決定不服、對不履行法定職責不服、對行政賠償不服以及對不履行行政協議不服。

經分析，最高院再審行政訴訟案件中被申請人包括國家部委、縣級以上人民政府、園區管委會、政府職能部門、鎮政府（街道辦）、新疆生產建設兵團、派出所以及村民委員會（村民小組）。通過上圖可以看出，被申請人主要以縣級以上人民政府為主，縣級以上人民政府作為被申請人的案件數量占全部案件數量的92.58%。

經分析，省（自治區、直轄市）、市（州）、縣（區）政府（不包含鄉鎮政府及街道辦）單獨作為被申請人的裁判文書共計358份，縣級以上人民政府（不包含鄉鎮政府及街道辦）涉訴裁判文書數量的22.95%。單獨作為被申請人的縣級以上人民政府中，根據被訴頻率的高低，排序依次為：縣（區）政府、市（州）政府、省（自治區、直轄市）政府。其中：縣（區）政府單獨為被申請人的裁判文書共計193份，占比為12.38%；市（州）政府為被申請人的裁判文書共計144份，占比為9.23%；省（自治區、直轄市）政府為被申請人的裁判文書共計21份，占比為1.35%。

經分析，省（自治區、直轄市）、市（州）、縣（區）政府及其職能部門作為共同被申請人涉訴的裁判文書共計1202份，縣級以上人民政府及其職能部門共同作為被申請人的案件中，根據被訴頻率的高低，排序依次為：縣（區）政府及其職能部門、市（州）政府及其職能部門、省（自治區、直轄市）政府及其職能部門。其中：縣（區）政府及其職能部門共同作為被申請人的裁判文書共計625份，占比為52%；市（州）政府及其職能部門共同作為被申請人的裁判文書共計491份，占比為41%；省（自治區、直轄市）政府及其職能部門共同作為被申請人的裁判文書共計86份，占比為7%。

2021年度最高院再審行政訴訟案件共計1685件，在排除再審申請人不服人民法院不予立案、駁回起訴的裁定申請再審案件的裁判文書后，有明確爭議焦點的裁定文書有611份，對其爭議焦點具體分析如下：

根據上圖分析，再審案件程序性爭議焦點主要包括：當事人的起訴是否符合法定起訴條件、被告主體是否適格、當事人的起訴是否屬于行政訴訟受案范圍、當事人的起訴是否超過法定期限、是否屬于重復起訴等五個主要再審案件程序性爭議焦點，具體分析如下：

最高院審理再審行政訴訟案件時，判斷行政案件是否符合法定條件的首要標準為審查是否存在可訴的行政行為。《行政訴訟法》第一章總則中第六條規定的對行政行為進行合法性審查的原則決定了必須首先存在可訴的行政行為，可訴的行政行為應滿足以下要件：第一，行為主體是行政機關。第二，行政行為對公民、法人或者其他組織的合法權益造成了影響。在確定了存在可訴的行政行為之后，審查是否符合其他法定起訴條件才得以順理成章。除了首要標準外其他起訴條件根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條及有關司法解釋的規定，提起行政訴訟需要符合起訴人與被訴行政行為具有利害關系、有明確的被告、有具體的訴訟請求和事實根據、屬于人民法院行政訴訟受案范圍和受訴人民法院管轄等起訴條件。對不符合起訴條件的，人民法院應裁定不予立案，已經立案的，裁定駁回起訴，無需對行政行為合法性進行審查。

行政相對人并不是對所有的行政行為都可以向法院提起行政訴訟，行政訴訟受案范圍并不能僅以《行政訴訟法》《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》的規定內容進行判斷，還需要結合法律、行政法規的規定。以（2020）最高法行申11753號遼寧省葫蘆島市自然資源局、葫蘆島鴻億房地產開發有限公司資源行政管理：其他（資源）再審審查與審判監督行政裁定書為例，“依據《中華人民共和國城市房地產管理法》《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等規定，國有土地使用權出讓合同屬于行政協議。從簽訂主體看，簽訂國有土地使用權出讓合同的一方是土地管理部門，系行政主體；從目的要素看，此類協議是為了實現公共利益或者國家對有限的土地資源合理、有效利用的管理目標；從雙方權利義務關系看，此類協議與行政機關履行行政職責或者完成行政管理任務密切相關，行政機關在協議的簽訂和履行中享有基于社會公共利益或者法定事由單方收回土地等權利。原審法院認定，鴻億公司與葫蘆島市資源局于2011年7月簽訂的編號2011-50《國有建設用地使用權出讓合同》（以下簡稱案涉合同）是行政協議，屬于行政訴訟的受案范圍，符合法律規定。”可以發現，對于認定是否屬于行政訴訟受案范圍的判斷不能僅以《行政訴訟法》《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》的規定內容進行判斷，還需要結合法律、行政法規的規定作出判斷。

根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條的規定，超過法定起訴期限，已經立案的，應當駁回起訴，因此是否遵守起訴期限屬于起訴條件的一種，對于起訴條件的審查，一審人民法院應當依職權進行，無須等待當事人的申請，也不用基于當事人的抗辯。以（2021）最高法行申2950號李琴愛、浙江省人民政府資源行政管理：土地行政管理（土地）再審審查與審判監督行政裁定書為例，“本院經審查認為：根據《關于認定被征地農民“知道”征收土地決定有關問題的意見》規定，可以認定再審申請人自2017年6月起即“《征收土地公告》和《征地補償安置方案公告》張貼后”知道案涉建設用地審批意見書內容。據此，再審申請人因不服案涉建設用地審批意見書于2019年7月提起本案訴訟，已經超過法定起訴期限。一審裁定駁回再審申請人的起訴，二審裁定駁回其上訴，并無不當。”可以發現，對于“超過法定起訴期限且無正當理由的”，人民法院可以逕行裁定不予立案或者駁回起訴。

當事人相同及訴訟標的相同是易于理解的兩個要件，相對而言訴訟請求則難以把握，因為當事人可能會通過變換訴訟請求的情況，以證明不構成重復起訴。因此在認定是否屬于重復起訴的過程中，不能僅通過訴訟請求的文字表述判斷，須從案件的當事人、訴訟標的（法律關系）、訴訟請求等方面是否相同進行綜合性考量和實質性判斷，后訴與前訴的請求是否存在關聯、能否包含、本質上是否屬于一類，以準確認定后訴與前訴請求實質是否相同，繼而準確判斷是否構成重復起訴。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款的規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第三項規定，錯列被告且拒絕變更的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。以（2021）最高法行申2994號《周元良、浙江省衢州市柯城區人民政府再審審查與審判監督行政裁定書》為例，“本院經審查認為：根據一、二審查明的事實，案涉強制拆除行為是由姜家山鄉政府組織實施，且再審申請人提供的證據不足以證明柯城區政府有實施被訴強制行為的事實，也不能證明姜家山鄉政府實施的強制行為系受柯城區政府的委托。且經過一審釋明，再審申請人仍然堅持對柯城區政府的起訴。因此，一審裁定駁回再審申請人對柯城區政府的起訴，并無不當。二審維持一審裁定，亦無不當。再審申請人提出的再審理由尚不足以否定原生效裁判，其再審請求本院不予支持。”可以發現，在立案后錯列被告的應當首先告知原告，原告拒絕變更的應當裁定駁回起訴。

為進一步探究，筆者整理出了被訴機關行政行為是否合法、補償決定是否合法、行政復議申請是否符合受理條件、行政機關是否依法履行職責等四個主要再審案件實體性爭議焦點，并分別進行如下分析：

在最高院行政訴訟再審案件中，實體性審查的核心就集中在被訴行政機關的行政行為是否合法。《行政訴訟法》第六條、第四十三條第二款及第七十條的規定，人民法院在審查行政行為的合法性時，不僅需要審查行政行為是否符合程序要件，包括行政機關是否具備法定的職責權限、是否遵循法定程序；同時還需要審查行政行為是否符合實體要件，包括作出的行政行為所依據的事實是否清楚、證據是否充分、內容是否合法適當等。

以（2021）最高法行再1號劉彩麗、廣東省英德市人民政府再審行政判決書為例，“英德市人社局依法受理工傷申請后，向建安公司發出英人社工舉〔2017〕23號《工傷認定舉證通知書》，要求其在規定期限內舉證。建安公司也向英德市人社局提交了書面答辯意見，故不存在未聽取建安公司意見的情形。雖然英德市人社局在《視同工亡認定書》中誤將責任主體表述為建安公司英德市公司，但事后已經更正為建安公司，且此也未影響建安公司行使其陳述、申辯權利。英德市人社局還依照法定程序派員到施工現場進行現場勘查、詢問了證人，并收集了相關證據材料，符合法定程序。此外，勞動行政部門在工傷認定程序中，具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權，對此原一、二審判決已作充分闡釋，本院予以認可，不再贅述。”從上述判決書可知審查行政行為具體包含如下幾個方面：

經過檢索2021年最高院再審行政訴訟案例，針對復核評估、復核鑒定問題。筆者發現由于房屋估價意見是補償決定最主要的組成部分，且具有相當的專業性，相關法律法規賦予了房屋被征收人在房地產價格評估機構專業領域內尋求救濟的權利。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條第二款、《國有土地上房屋征收評估辦法》第二十條、第二十一條、第二十二條的規定，房屋被征收人對房地產價格評估機構受委托作出的房屋價值評估結果有異議，可以向房地產價格評估機構書面申請復核評估；對復核評估結果有異議，可以向被征收房屋所在地評估專家委員會申請鑒定。以（2020）最高法行申11121號李昌梁、山東省濟南市天橋區人民政府再審審查與審判監督行政裁定書為例，“涉案評估報告送達了被征收人，且載明了被征收人的異議權利。因其怠于行使復核評估、復核鑒定的權利直到訴訟程序才提出異議的，原審不予支持并無不當。涉案評估報告系由依法確定的具有相應資質的評估機構作出，被征收人在收到該評估報告后未申請復核、鑒定，視為認可涉案評估報告，且無證據證明該評估報告對涉案房屋的價值評估程序違法或者評估結果明顯不當，故涉案評估報告可以作為被訴補償決定的依據。”從裁定書可知，評估報告作為補償決定最主要的組成部分其是否能夠作為被訴補償決定的依據可以說直接決定了被訴補償決定是否合法。同時，怠于行使復核評估、復核鑒定的權利直到訴訟程序才提出異議的，視為認可涉案評估報告。

在依法保障當事人復議申請權和起訴權的同時，亦應規范其行使復議申請權和起訴權。當事人就行政機關針對其投訴舉報事項作出的處理，包括作為和不作為，是否可以提出行政復議或者提起行政訴訟，取決于法律、法規及規章是否明確規定了行政機關在一定期限內受理并依法作出處理的法定職責。以（2021）最高法行申1213號陳連平、陳松清再審審查與審判監督行政裁定書為例“申請人對于行政機關依據《信訪條例》規定作出的處理行為不服，而提出行政復議申請，屬于由信訪事項引發，明顯不屬于行政復議受理范圍的事項，行政復議機關作出不予受理申請等類似決定的，不屬于行政訴訟受案范圍。一審法院裁定駁回陳連平、陳松清的起訴，二審法院予以維持，均無不當。”從上述裁定書可知，行政訴訟過程中行政復議申請是否符合受理條件的認定，不能認為只要對行政機關投訴舉報處理結論不服，就可以申請復議或者訴訟。

合法性仍是行政機關依法行政的首要考量因素。以王恩蘭、安徽省無為市人民政府再審審查與審判監督行政裁定書（2020）最高法行申9613號為例“本院經審查認為，王恩蘭以無為市政府為被申請人，向蕪湖市政府申請行政復議，請求為其辦理村土地被征收后相應的社保并補齊缺失部分。參照《安徵省人民政府關于做好被征地農民就業和社會保障工作的指導意見》（皖政[2005]63號）精神，該地區依法可享受失地農民保障的應為不具備基本生產生活條件或人均耕地不足0.3畝失去全部或大部分農用地的農業人口。從無為市福渡鎮人民政府及無為市福渡鎮石碑村村民委員會共同出具的《證明》看，王恩蘭承包的1.3畝耕地未被依法征收征用，其不符合辦理被征地農民社會保障的條件。同時，辦理被征地農民社會保障需遵循法定程序，王恩蘭在尚未履行相應程序的情況下，徑行申請行政復議，要求復議機關責令無為市政府為其辦理社保，不符合規定。無為市政府不為其辦理失地農民保障并無不當，不能認定未依法履行職責。”從上述判例可知，依法履職并不意味著必須全部按照相對人的請求內容履職，但也不意味著無法滿足相對人的請求就可以不及時處理或不依法作出書面答復；正如相對人有義務以書面方式向行政機關提出具體、明確的履職請求、依據與理由，行政機關也有義務以書面要式方式告知相對人全部或者部分不能履職的依據和理由，而不能不理不睬，怠于履職，從而造成糾紛長期無法解決，難以進入法治化渠道解決。