摘要：

2021年1月22日，十三屆全國人大常委會通過了新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》，于2021年7月15日起正式施行，此次修訂新增了關于“首違不罰”的規定。“首違不罰”并非執法新概念，卻是執法新規則。該規定契合了教育與處罰相結合的行政處罰原則，是與“以人為本，執政為民”理念相關聯的行政處罰制度。

一、“首違不罰”的確定

根據2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條第一款“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”的規定可以看出，符合“首違不罰”須同時具備初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時改正三個要件，缺一不可。

二、“首違不罰”是法律溫度的體現

根據《中華人民共和國行政處罰法》第六條規定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”和第三十三條第三款規定：“對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育。”可以看出，新法堅持處罰與教育相結合為原則，通過教育的方式促使公民、法人或者其他組織自覺守法。

筆者認為，處罰是手段而非目的，推行“柔性執法”，對于初次違法，且危害后果輕微、違法行為人及時改正的，采取批評教育的手段足以達到警示和預防的目的，可以起到減少違法行為，降低社會危害性的作用，因此可以不予處罰。“首違不罰”的目的不是“不罰”，而是通過批評教育等手段從源頭上降低違法事實的發生，對特定違法行為采取“首違不罰”的方式，可以充分凸顯教育目的，有效緩和行政機關與行政相對人之間的關系，達到降低起訴率的效果，是法律溫度的體現。但是，“首違不罰”絕非免責金牌，其相關法律條款表述中所使用的限定詞為“可以”而非“應當”，因此，何時采用“首違不罰”，對行政機關自由裁量權的規范提出了更高的要求。

三、“首違不罰”中行政裁量權的規范

“首違不罰”的提出，需要行政機關界定是否可以實施該制度，因此，在面對繁雜的執法情況時，行政機關就擁有較大的行政裁量權，極易發生人情執法的現象，以損害法律的權威性。由于行政機關對當事人是否受處罰擁有較大的裁量權，且罰與不罰對當事人的利益將產生極大影響，權力部門極有可能滋生腐敗，因此，為杜絕人情執法，須嚴格規范行政機關的行政裁量權，以防止“首違不罰”制度產生負面的效果。

四、“首違不罰”如何施行

1.制定免于處罰清單

準確把握行政管理范圍。“首違不罰”并非所有初次違法都可免于處罰，有些領域即便是初次違法，也有造成嚴重后果的可能，故各級行政執法部門須統籌制定并公開各領域首次違法可免于處罰的清單，明確適用范圍，從而減少法律條文的隨意性，規范行政機關的自由裁量權，提高執法行為的公平性。

2.嚴格適用相關程序

在適用“首違不罰”時，行政執法人員應及時向當事人宣告違法行為，進行批評教育，并提出在一定期限內的改正要求，若當事人未及時改正，則應視情況按照相應的法律規定進行必要的懲罰措施。

3.制定“首違不罰”配套制度

“首違不罰”體現了行政機關的執法溫度，是更人性化的管理，而并非“首違不管”，為準確實施“首違不罰”，應及時補充相應的配套制度。例如，為貫徹落實教育與處罰相結合的原則，應制定與“首違不罰”相配套的教育制度，以為教育措施提供法律保障。

五、案例

案件事實：2021年10月11日，安康市生態環境局執法人員在對某公司位于高新技術產業開發區的某建設項目開展執法檢查時，發現該項目用地性質由農用地變更為公共服務用地未開展土壤污染狀況調查。執法人員現場進行調查取證，制作了檢查記錄和詢問記錄，鎖定了違法證據。該公司上述行為違反了《中華人民共和國土壤污染防治法》第五十九條第二款“用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地的，變更前應當按照規定進行土壤污染狀況調查”之規定。安康市生態環境局依據《中華人民共和國行政處罰法》第二十八條“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。……”和《中華人民共和國土壤污染防治法》第九十四條“違反本法規定，土壤污染責任人或者土地使用權人有下列行為之一的，由地方人民政府生態環境主管部門或者其他負有土壤污染防治監督管理職責的部門責令改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款:（一）未按照規定進行土壤污染狀況調查的；……”之規定，于2021年10月14日依法責令該公司限期改正。

裁判要旨：該公司按照整改要求立即組織開展土壤污染狀況補充調查。鑒于該公司違法情節輕微，且未造成危害后果并及時改正，符合《行政處罰法》第三十三條第一款“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”規定的初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時改正等三個事實要件，經集體研究，決定對該公司未開展土壤污染狀況調查的環境違法行為免于行政處罰

六、結語

《中華人民共和國行政處罰法》納入“首違不罰”的制度，是“柔性執法”和“法律溫度”的體現，處罰是手段而并非目的，要堅持處罰與教育相結合的原則，從源頭上預防再次違法。但是“首違不罰”制度的加入，使得行政機關的行政裁量權明顯增加，因此，須制定相應配套的制度，規范程序，加強監督，防止行政機關濫用權力，避免執法尺度不一等有失公平的現象發生。