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行政行為不是一個(gè)單一、孤立、靜止的行為，而是一系列不斷運(yùn)動(dòng)、相互關(guān)聯(lián)具有承接性的過(guò)程，這些過(guò)程又構(gòu)成一個(gè)多層次、極為復(fù)雜的系統(tǒng)。一般而言，過(guò)程性行政行為往往不具有訴訟意義的獨(dú)立性，亦即不具有可訴性。

 

伯納德·施瓦茨曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“裁決行政行為是否成熟到可以復(fù)審的階段，主要取決于行政行為的效力，如果行政行為確實(shí)對(duì)私方當(dāng)事人的人身或財(cái)產(chǎn)造成了不利影響，那就應(yīng)當(dāng)應(yīng)他們的請(qǐng)求予以復(fù)審。另一方面，如果行政行為僅是最初的或程序上的措施，對(duì)私方當(dāng)事人還沒(méi)有發(fā)生影響，那就不能予以復(fù)審。”

 

法條依據(jù)

 

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第六項(xiàng)、第十項(xiàng)規(guī)定：

 

下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：

 

●（六）行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢(xún)等過(guò)程性行為；

 

●（十）對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。

 

一、不可訴行政行為

 

1.過(guò)程性行為

 

其主要原因在于它不是一個(gè)最終決定，因而不會(huì)產(chǎn)生法律效果，不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

 

但在某些情況下，過(guò)程性行政行為有可能對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生事實(shí)上的影響，實(shí)際上已經(jīng)等同于一個(gè)行政行為。例如，對(duì)于和許可事項(xiàng)有利害關(guān)系的人，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知其有申請(qǐng)或參加聽(tīng)證的權(quán)利。告知聽(tīng)證本來(lái)是一個(gè)階段性行為，但如果因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)告知聽(tīng)證，導(dǎo)致有些利害關(guān)系人無(wú)法申請(qǐng)或參加聽(tīng)證，已經(jīng)對(duì)其權(quán)利產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響，對(duì)此可以提起行政訴訟。

 

2.不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為

 

不產(chǎn)生實(shí)際影響，既包括行政行為具有法律效力，只是對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響；也包括行政行為本身就沒(méi)有法律效力，對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響更是無(wú)從談起。

 

3.實(shí)踐

 

實(shí)踐中常常出現(xiàn)各種游走在過(guò)程性行政行為邊緣的行為，如某些行政行為的前置審批行為（比如建設(shè)工作規(guī)劃許可的交通、綠化、環(huán)保、消防等前置審批）、再比如某些通知行為（比如不動(dòng)產(chǎn)更正登記程序中，登記機(jī)關(guān)在依職權(quán)變更前應(yīng)當(dāng)首先通知權(quán)利人）等，對(duì)此類(lèi)行為的判斷影響著相關(guān)糾紛能否進(jìn)入行政訴訟的第一道門(mén)檻。

 

 

二、不可訴行政行為的基本原理

 

●第一，程序性行政行為往往不具有獨(dú)立的法律效力，其所產(chǎn)生的法律效力通常被最終的實(shí)體行政行為所吸收或覆蓋，不應(yīng)被單獨(dú)納入司法審查范圍。

 

●第二，出于維護(hù)行政效率的目的，避免因?qū)Τ绦蛐孕姓袨榈膶彶槎袛嗾５男姓绦蜻M(jìn)程，使行政機(jī)關(guān)實(shí)體決定的作出遭受延誤，不將單獨(dú)對(duì)程序性行政行為提起的訴訟納入司法審查范圍。

 

●第三，將程序性行政行為和最終的實(shí)體行政行為一并救濟(jì)，既符合法律救濟(jì)效益，也可避免程序性行政行為和最終的實(shí)體行政行為兩個(gè)救濟(jì)程序并行而可能發(fā)生結(jié)果不能調(diào)和的矛盾。

 

三、案例

 

●中華人民共和國(guó)最高人民法院行政裁定書(shū)〔（2017）最高法行申5809號(hào)〕

 

裁判要點(diǎn)

 

通常情況下，一個(gè)行政行為會(huì)由一個(gè)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立作出，但有時(shí)，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，或者根據(jù)行政權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際需要，行政行為的作出需要同級(jí)其他行政機(jī)關(guān)或者上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的協(xié)力，這就會(huì)形成多階段行政行為。當(dāng)一個(gè)以上行政機(jī)關(guān)分別作出多階段行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何選擇正確的起訴對(duì)象，進(jìn)而如何確定適格被告？通說(shuō)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以直接對(duì)外發(fā)生法律效果、直接對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為為起訴對(duì)象。又根據(jù)“誰(shuí)行為，誰(shuí)為被告”的原則，適格被告也應(yīng)當(dāng)是作出這個(gè)行政行為的行政機(jī)關(guān)，除非法律、法規(guī)對(duì)此另有規(guī)定。

 

被訴行政行為是太和縣政府作出的批準(zhǔn)宗地出讓方案的行為，該批準(zhǔn)行為只是國(guó)有土地使用權(quán)出讓過(guò)程中的一個(gè)階段性行為，直接對(duì)外發(fā)生法律效力的不是批準(zhǔn)行為，而是經(jīng)政府批準(zhǔn)后土地管理部門(mén)實(shí)施的國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為。

 

綜上所述，過(guò)程性行為由于不具備最終的、對(duì)外的法律效力，不具有可訴性。而對(duì)過(guò)程性行為合法性的評(píng)價(jià)，可以在對(duì)最終的行政決定合法性評(píng)價(jià)中一并進(jìn)行：如果過(guò)程性、程序性行為存在違法情形的，可能會(huì)導(dǎo)致最終的行政決定被認(rèn)定為違法。

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