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行政機關在實施行政許可時需要按照法律法規、規范性文件等規定對行政相對人申請提交的材料進行審查，其中大部分通常為形式審查，而有一部分確需行政機關對其材料進行實質審查。本文將根據《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱“《許可法》”）和有關規定從實質審查與形式審查的定義、法律規定以及區別適用等方面進行探討。

 

一、形式審查

 

1.定義

 

根據《行政許可法法律釋義》的規定，所謂形式審查，是指行政機關僅對申請材料的形式要件是否具備進行的審查，即審查其申請材料是否齊全，是否符合法定形式。對于申請材料的真實性、合法性不作審查。

 

2.法律規定

 

《行政許可法》第三十四條第一、二款：行政機關應當對申請人提交的申請材料進行審查。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定。

 

第三十八條：申請人的申請符合法定條件、標準的，行政機關應當依法作出準予行政許可的書面決定。

 

行政機關依法作出不予行政許可的書面決定的，應當說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。

 

3.適用范圍

 

根據上述規定，除有法律規定行政機關需對申請人提交的材料進行實質審查外，一般行政機關應當對申請人提交的申請材料進行形式審查，即審查其材料是否齊全、材料是否符合法定形式，并且對其規定了一種“簡易程序”，即對其能夠當場作出決定的應當當場作出書面行政許可決定。

 

有些法律規定對其審查形式已經進行詳細規定，給予行政機關明確指引，如已經頒布但未正式施行的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》第十九條“登記機關應當對申請材料進行形式審查。對申請材料齊全、符合法定形式的予以確認并當場登記。不能當場登記的，應當在3個工作日內予以登記；情形復雜的，經登記機關負責人批準，可以再延長3個工作日。申請材料不齊全或者不符合法定形式的，登記機關應當一次性告知申請人需要補正的材料。”。其中已經對行政機關應當進行的審查方式給予明確規定。

 

二、實質審查

 

1.定義

 

根據《行政許可法法律釋義》的規定，所謂實質審查，是指行政機關不僅要對申請材料的要件是否具備進行審查，還要對申請材料的實質內容是否符合條件進行審查。對于申請的實質審查，有的可以采取書面審查的方式，即通過申請材料的陳述了解有關情況，進行審查，但有的實質審查還需要進行實地核查，才能確認真實情況。

 

2.法律規定

 

《行政許可法》第三十四條第三款：根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。

 

3.適用范圍

 

根據上述規定，行政機關根據法定條件、程序需要對行政相對人提交的申請材料的內容進行核實的審查為實質審查。多見于知識產權相關規定，如《中華人民共和國專利法》第三十五條“發明專利申請自申請日起三年內，國務院專利行政部門可以根據申請人隨時提出的請求，對其申請進行實質審查；申請人無正當理由逾期不請求實質審查的，該申請即被視為撤回。國務院專利行政部門認為必要的時候，可以自行對發明專利申請進行實質審查。”。因此類審查容易涉及到侵權等違法問題，因此法律對其進行明確規定需要對其內容的合法性等進行實質審查，確保在給予行政許可以后不會有侵害他人知識產權等問題發生。

 

在此需要注意，根據《行政許可法》第三十六條的規定，行政機關對行政許可申請進行審查時，如發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。

 

三、最高院典型案例及筆者解讀

 

在實際操作過程中，法律法規、規范性文件等并未對行政許可形式審查進行明確規定，那么如何把握形式審查的度是一大難點。筆者將通過以下這個最高院的案例進行討論。

 

案號

 

（2019）最高法行申1337號

 

爭論焦點

 

省市場監管局依據《公司登記管理條例》的規定，認為答辯人的申請文件、材料齊全，符合法定形式，并在受理后作出準予登記的決定是否合法？

 

法院觀點

 

申請人辦理公司登記時，應對申請文件、材料的真實性、合法性、有效性負責。對于申請人到公司登記機關提出申請，提交的申請文件、材料齊全，符合法定形式的，公司登記主管機關在受理后，應當當場作出準予登記的決定。關于工商登記機關對登記文件、材料的審查義務，是僅限于形式審查，還是要做到實質審查，法律并未明確規定，但是基于公司登記行為具有行政管理職能的性質，工商登記機關應當在其能力范圍內盡到審慎的審查義務。也就是說，工商登記機關在審查登記行為時，主要對于申請材料是否完整和齊備、是否符合法定形式進行審查，對于相關材料的實質真實性、合法有效性，登記機關只能在職責范圍內盡審慎的審查義務。而申請人提交的申請材料符合《中華人民共和國公司登記管理條例》的要求。省市場監管局對申請人的變更登記申請材料是否齊全、是否符合法定形式進行審查，盡到了法定的審查職責。關于升輝公司與壯興公司于2016年1月26日簽訂的《星輝公司股權轉讓協議》（以下簡稱《股權轉讓協議》）的真實性，雖然雙方對此意見不一，但是雙方均未否認該協議中各方簽字、蓋章的真實性，作為公司登記機關，對于雙方簽字、蓋章真實的協議依法予以認可，已經盡到了合理謹慎的注意義務，不應再過度增加登記機關的審查注意義務。省市場監管局于2016年2月1日對星輝公司核準變更登記是基于升輝公司與壯興公司的真實意思表示，是對《星輝公司股東會決議》的相關變更內容作出的官方確認。市場監管局經審查后對星輝公司核準變更登記的行為符合《中華人民共和國公司登記管理條例》的規定，不存在過錯，并無不當。

 

解讀

 

從上述這個最高院的案例可以看出，對于行政機關在行政許可過程中進行形式審查所必需的具體流程、條件等法律法規、規范性文件等對此并未進行規定，那么如何把握形式審查的度可以從上述案例中窺探一二。

 

行政機關在進行行政許可的形式審查時，主要對于申請材料是否完整和齊備、是否符合法定形式進行審查，其材料的合法性、真實性由申請人對其負責。但并不意味著這需要對材料進行格式化的、生產流水線式的審查，登記機關對于相關材料的實質真實性、合法有效性應當在職責范圍內盡審慎的審查義務。當在并無任何判決、裁定等法律上否定其材料合法性、真實性等資料等情況時，不應過度增加登記機關的審查注意義務。

 

四、結語

 

行政許可作為一項直接關乎到老百姓切身利益的行政行為，對行政相對人申請資料的審查在法律法規未規定實質審查時，行政機關應當對其材料在自己職責范圍內盡到審慎的審查義務，行政相對人也應當對其提交材料的真實性、合法性負責。除此之外，法律法規、規范性文件等也應當進一步對形式審查的實質審查做進一步規定，進一步落實行政許可的細節問題，更進一步的保障老百姓的合法利益。

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