編者按：行政許可一經作出，即具有公定力、確定力。雖然法律賦予行政機關基于公共利益需要，可以撤回已生效的行政許可，但行政許可作為授益性行政行為，其撤回勢必對行政相對人合法權益造成一定影響或者損害，因此行政機關對已作出的合法有效行政許可實施撤回時，應當受到更加嚴格的限制。樹人律師擬通過辨析什么是行政許可撤回、撤回行政許可的約束性要求、突破約束性限制撤回行政許可的法律后果等內容，梳理行政機關撤回行政許可行為時應當遵循的原則及基本要點。

一、什么是行政許可撤回

《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱“《行政許可法》”）第二條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”第八條第2款規定：“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”

依據上述法律規定，結合我國理論界關于行政許可撤回涵義的不同觀點，筆者認為行政許可撤回是指行政機關嚴格按照法律規定的情形，為了公共利益的需要，通過實施撤回合法有效行政許可的行為，產生當事人喪失已取得生效行政許可的法律效果。在行政許可撤回的應運中，應注意與行政許可撤銷加以區分，首先法律規定二者的適用對象不同，行政許可撤回的適用對象為合法取得的行政許可，該行政許可在撤回前合法有效，撤回后行政許可的有效性提前終止；而行政撤銷的適用對象為違法取得的行政許可，該行政許可應自初始取得時起自始無效；其次二者的實施依據雖同為《行政許可法》，但具體的適用條款、適用情形不同，行政許可撤回適用第八條規定的情形，行政許可撤銷適用第六十九條規定的情形。

二、行政許可撤回的約束性要求

雖然現行《行政許可法》第八條確立了行政許可撤回制度，但該法律制度的規定內容仍過于原則，對于撤回的具體標準、程序和補償機制等都沒有明確規定。但這不影響行政機關實施行政許可撤回行為時，應該受到的約束性要求。即，行政機關在實施行政許可撤回行為時，應受到行政法基本原則、法律規定的適用條件、實施程序等方面的制約。

（一）基本原則的約束性要求

行政許可撤回是信賴保護原則在行政許可法領域的體現及運用。故行政機關實施行政許可撤回時，必須遵循信賴保護原則，即行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可，如需要改變，要求行政機關綜合利益衡量，分析判斷撤回已生效行政許可是否確需公共利益需要，撤回行政許可所獲得的公共利益確實大于當事人因此損失的利益，以及涉及當事人損失補償的補償標準如何確定，補償費用來源落實等因素，審慎行使行政許可撤回職權。

（二）實體及程序方面的約束性要求

行政機關撤回行政許可，在實體及程序方面均應受到約束性要求，具體如下：

實體方面，根據《行政許可法》《國務院法制辦公室對<關于在行政許可法實施前行政機關是否有權撤回行政許可的請示>的復函》的規定，行政許可撤回必須同時具體三個法定條件，缺一不可。

第一、撤回的是行政機關依法作出、行政相對人合法取得，尚有法律效力的行政許可；

第二、作出行政許可所依據的法律修改或者廢止，或者所依據的客觀客觀情況發生重大變化；

第三、因公共利益需要撤回。

需要注意，實體方面，三個法定條件僅是行政許可撤回的法律適用依據，除此之外，行政機關還應進行充分的調查與核實，在事實清楚、證據充分的基礎上作出行政許可撤回與否的決定，在沒有充分的事實依據，且達到足以撤回的法定條件的情況下，不宜輕易撤回已作出的行政許可。

程序方面，雖然《行政許可法》對于行政撤回的程序未作出明確規定，但是依據正當程序原則，參照《行政許可法》中對于行政相對人陳述、申辯權，聽證權利的保護內容，結合司法裁判觀點，行政機關行使行政許可撤回職權，因涉及行政相對人重大利益，應當充分保障行政相對人的知情權、參與權等程序權利，充分聽取其意見，行政機關未履行正當程序，逕行撤回行政許可，不符合依法行政原則中程序正當的基本要求。

三、行政機關突破約束性限制的法律后果

行政機關突破約束性限制，作出的行政許可撤回決定，存在被行政復議、行政訴訟撤銷或者確認違法的風險。以最高人民法院（2016）最高法行申4765號行政賠償案件為例，在該案件中，最高人民法院裁判觀點認為，從性質上看，本案被訴關閉行為實際上是對企業生產許可的撤回，從事實上看本案被訴關閉行為具備維護社會公共利益的基礎。但行政機關在設定和撤回行政許可過程中，均應當遵循一定正當程序，本案中行政機關并未舉示充分證據證明其在作出行政許可撤回行為時履行了聽取當事人陳述、申辯的正當程序，僅主張具備維護公共利益基礎并依政策關閉并非作出關閉行為合法的充分條件，原一審、二審法院認定本案被訴行政行為合法的證據并不充分。

結語

基于行政信賴保護原則，《行政許可法》規定依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可，如需公共利益撤回行政許可時，應嚴格遵守實體及程序方面的約束性要求。目前行政許可撤回制度雖因成文法律的滯后性尚需不斷細化完善，但在依法行政及行政法律原則的規制下，行政機關撤回行政許可必須受到約束性限制將是未來立法的必然趨勢，敬請期待。