為加強政務誠信建設，中共中央分別于2020年12月7日、2021年1月10日印發《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》、《法治中國建設規劃（2020—2025年）》。其中《綱要》強調“建立健全產權保護統籌協調工作機制，持續加強政務誠信和營商環境建設，將產權保護列為專項治理、信用示范、城市創建、營商環境建設的重要內容”；《規劃》強調“加強政務誠信建設，重點治理政府失信行為，加大懲處和曝光力度。”

上述內容在行政執法活動中主要表現為信賴利益保護原則。根據行政法理論界的觀點，信賴利益保護原則的含義為“非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。”

為更好地幫助行政機關適用信賴利益保護原則，避免行政機關在發現自身錯誤行為、維護公共利益要求等條件下，恣意改變行政行為、損害公眾利益等問題，筆者通過對山東省高級人民法院梁樑、嶗山區酒盒子啤酒文化體驗館文化行政管理（文化）再審案（（2020）魯行再50號）的深入分析，幫助行政機關更好地適用信賴利益保護原則。

案件名稱：梁樑、嶗山區酒盒子啤酒文化體驗館文化行政管理（文化）再審案

審理法院：山東省高級人民法院

案　　號：（2020）魯行再50號

裁判日期：二〇二〇年五月二十一日

檢索來源：中國裁判文書網

再審申請人梁樑（個體工商戶），于2016年8月12日根據青島市嶗山區人民政府辦公室《第二十六屆青島國際啤酒節工作協調會議確定事項》（[2016]59號）的要求，開辦了嶗山區酒盒子啤酒文化體驗館（以下簡稱“體驗館”）。

2019年2月13日，嶗山區執法局對體驗館進行檢查，發現體驗館經營者梁樑未辦理臨建手續。

2019年2月15日，嶗山區執法局向梁樑作出《責令（限期）改正通知書》（青嶗綜法限改字[2019]第3085號），《通知書》載明：“你單位未取得規劃許可進行建設建筑物的行為，違反了《城鄉規劃法》第四十條第一款的規定，依據《行政處罰法》第二十三條和《城鄉規劃法》第六十四條的規定，現責令你單位于2019年2月20日前自行拆除。逾期未改正的，本機關將依據《城鄉規劃法》的規定，依法予以拆除。”

梁樑不服該處理決定，于2019年2月19日向嶗山區政府申請復議。嶗山區政府于2019年4月11日作出嶗政復決字[2019]16號《行政復議決定書》，決定維持嶗山區執法局于2019年2月15日作出的《責令（限期）改正通知書》。

梁樑不服復議決定，訴至法院，請求撤銷《責令（限期）改正通知書》和《行政復議決定書》，原一審法院經審理作出如下判決：“一、確認嶗山區行政執法局于2019年2月15日作出的《責令（限期）改正通知書》違法。二、確認嶗山區政府于2019年4月11日作出復議決定違法。”

梁樑不服一審判決，訴至法院，二審法院經審理作出如下判決：“一、撤銷青島市嶗山區人民法院（2019）魯0212行初50號行政判決；二、駁回梁樑、體驗館的訴訟請求。”

梁樑不服二審判決向山東省高院申請再審，山東省高院認為本案的爭議焦點為：嶗山區執法局作出的《責令（限期）改正通知書》和嶗山區政府作出復議決定是否合法的問題。

山東省高院認為，對嶗山區執法局被訴行政行為合法性的審查，應當結合本案具體事實及相關法律規定進行綜合性審查判斷。

第一，本案應當審查梁樑建設體驗館的由來。

2016年6月，區政府為舉辦國際啤酒節，確定建設啤體驗館作為宣傳啤酒文化的常年陣地，隨后梁樑建了體驗館并經營至今。體驗館客觀上是服務于啤酒節工作而進行的建設，違法建設不能完全歸責于梁樑自身原因。

第二，本案中應當審查梁樑是否基于對區政府的信賴而建設體驗館。

區人民政府辦公室《國際啤酒節工作協調會議確定事項》確定由啤酒節辦公室組織有施工資質的單位建設體驗館并盡快向規劃部門辦理臨建手續。梁樑建設體驗館時未取得相應臨建規劃手續，但基于對區政府部門的信賴，依然按照相關主管部門的要求完成建設并開始經營。按照信賴利益保護原則的要求，行政相對人基于對公權力的信賴作出一定的行為，此種行為所產生的正當利益應當予以保護。行政機關不能隨意作出對行政相對人不利的處分。

第三，本案中體驗館是否存在可以采取改正措施消除影響的情形。

根據《城鄉規劃法》第六十四條之規定，對于未取得建設工程規劃許可證進行建設的，如果尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，可以限期改正并處罰款，如果無法采取改正措施消除影響的，則應當限期拆除。本案中，嶗山區執法局《責令（限期）改正通知書》中認為梁樑、酒盒子體驗館未取得規劃許可進行建設，但是未提供證據證明酒盒子體驗館對城市規劃實施的影響，也未考慮酒盒子體驗館的建設是否可以采取改正措施消除影響，進而可以采取限期改正并處罰款的形式進行處理。

綜上，雖然梁樑建設體驗館未取得建設工程規劃許可證，但按照推進法治政府誠信政府建設，優化法治化營商環境的有關要求，基于信賴利益保護原則，梁樑、體驗館的合法權益應當得到保護。嶗山區執法局在未對體驗館的建設經過等相關待證事實進行充分調查取證的情況下作出《責令（限期）改正通知書》，認定事實不清，違反法定程序，應當予以撤銷，嶗山區政府的復議決定也應一并予以撤銷。嶗山區執法局應當在充分調查取證的基礎上，按照正當程序的要求依法重新作出處理。對于體驗館，因未取得建設工程規劃許可證進行建設，如果無法采取改正措施消除對規劃實施的影響的，仍應當限期拆除。但如有證據證明由此給梁樑、體驗館的正當權益造成損失的，有關行政主體應當給予適當補償，以妥善化解行政爭議，體現對各類市場主體的平等保護，促進法治化營商環境建設。山東省高院作出如下判決：

“一、撤銷青島市中級人民法院（2019）魯02行終750號行政判決和青島市嶗山區人民法院（2019）魯0212行初50號行政判決；二、撤銷青島市嶗山區人民政府作出的嶗政復決字[2019]16號《行政復議決定書》；三、撤銷青島市嶗山區綜合行政執法局作出的《責令（限期）改正通知書》（青嶗綜法限改字[2019]第3085號）。”

信賴利益保護是建立在行政機關行政行為合法性與有效性的基礎之上的，該制度旨在保障人權、維護法的安定性、實現實質的法治行政方法發揮著不可替代的作用。本案中，雖然梁樑建設體驗館未取得建設工程規劃許可證，但其是基于對嶗山區政府的信賴而建設。山東省高院按照推進法治政府誠信政府建設，優化法治化營商環境的有關要求，根據信賴利益保護原則，認定梁樑、體驗館的合法權益應當得到保護。據此，行政機關在查處與本案類似的案件時，應充分考慮是否存在基于信賴利益需要保護的權益，并關注如下幾方面：

第一，行政機關對行政相對人的違法行為進行調查時，應查清該違法行為的由來以及該違法行為的發生是否完全歸責于行政相對人自身原因。

第二，如行政相對人是基于對行政機關公權力的信賴而實施該違法行為。按照信賴利益保護原則的要求，行政機關對該違法行為進行查處時應嚴格遵循法律規定的程序、依法作出相關行政行為，對行政相對人基于對公權力的信賴所產生的正當利益應當予以保護。

第三，行政機關作出行政處罰時應考慮行政相對人的違法建筑是否存在可以采取改正措施消除影響的情形。如存在可以采取改正措施消除影響的情形，則行政機關宜作出責令改正并處罰罰款的行政處罰；如不存在可以采取改正措施消除影響的情形，則行政機關應查明、收集不可以采取改正措施消除影響的證據，作出責令限期拆除的行政處罰決定。