隨著經濟社會的快速發展，行政訴訟日益趨向專業化和復雜化，隨著法治政府建設的加快推進，行政執法和行政管理不斷規范和強化。與此同時，行政訴訟案件也呈增長態勢，不但爭議事由和焦點越來越多元，其中的法律問題也日益突出并廣受關注。
 

為了從整體上認識和理解最高人民法院再審行政訴訟的裁判觀點，進一步推動行政機關依法行政，嚴格規范公正文明執法，青海樹人律師事務所政府法律服務部團隊自 2018年起，按年度搜集最高人民法院再審行政訴訟文書，加以整理和深入分析并進行發布。

受服務團隊知識和能力所限，報告不盡完善和疏忽之處在所難免，歡迎讀者予以指正。

【數據期間】2020年1月1日-2020年12月31日

【案例來源】Alpha案例庫

【檢索條件】

案由：行政

法院：最高人民法院

審理程序：再審

當事人不包含：知識產權局

文書數量：8466份

檢索時間：2021年2月2日

一、2016年以來最高院再審行政訴訟案件數量變化和趨勢

2010年11月，為貫徹落實審判公開原則，保障公眾知情權和監督權，規范人民法院在互聯網公布裁判文書的行為，促進司法公正，最高人民法院（以下簡稱“最高院”）發布《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》。之后，最高院分別于2013年、2016年對上述規定進行修訂并于2016年8月公布修訂后的《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》，規定各級人民法院作出的裁判文書除法律法規特別規定外均應在中國裁判文書網進行公布。2016年至今，最高院公布的再審行政訴訟裁判文書的數量變化趨勢如下：

從上圖看，2016年至2019年以來最高院再審行政訴訟案件的數量呈明顯上升趨勢,年增長率分別為107.67%、22.68%、29.09%；2019年和2020年兩年期間，裁判文書數量較為穩定。其中，2016年至2017年的增長趨勢尤為明顯。我們認為，這主要是由于2015年5月1日施行的新《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）將立案審查制改為立案登記制，一定程度上解決了過去行政訴訟立案難的突出問題，隨之帶來2016年、2017年全國范圍內行政訴訟案件量猛增。但同時，由于社會公眾對新修訂的《行政訴訟法》不熟悉、導致了人民法院向社會公眾依法作出駁回起訴、不予立案裁定書的數量井噴，進而導致社會公眾對不予立案、駁回起訴的裁定不服申請最高院再審行政訴訟案件數量的急劇增加。

二、案涉行政機關所在地地域分布

2020年最高院再審行政訴訟案件中涉案行政機關所在地地域位居前十省份的涉案數量合計5270件，占全部案件數量的比例為62.25%。各省行政訴訟案件數量不均衡。其中，河南省以825件再審行政訴訟案例位居第一，我們此前發布的《2019年度最高院再審行政訴訟案件大數據報告》中行政機關所在地地域位居第一的也是河南省，行政爭議主要集中在土地及房屋征收方面。據此，我們認為，行政爭議與人口數量和經濟發展水平密切相關，經濟和人口數量比較發達地區發生行政爭議的概率更大，行政訴訟的案例量也更多。

三、文書類型及再審結果 

經分析，在8466份裁判文書中，判決書數量僅為42份，占0.5%；裁定書數量高達8424份，占99.5%。判決書比例較低，由此可以看出，獲得實體審理的再審行政訴訟案件比例較低，但相較于2019年判決書占比0.21%，2020年判決書比例有一定提升。根據文書類型不同，我們進一步分析了不同類型裁定結果的數量，其中，8424份裁定書載明的裁判結果包括裁定駁回再審申請、裁定提審、裁定準許申請人撤回再審申請、裁定指令受理（審理）、裁定指令再審或裁定發回重審，其具體分布如下：

從目前裁定書數量較高的情況分析，大多數再審行政訴訟案件未能進入對行政行為合法性、行政機關是否依法履職等實體內容的審查。除了撤訴案件外，很多當事人未能準確把握行政法相關規定及行政訴訟法，未能正確適用和理解法律，導致起訴存在程序性問題，本文有關“爭議焦點”部分也將對此進行詳細分析。剩余42份最高院再審判決書，其載明的最終判決結果包括撤銷判決、維持判決。不同類型判決結果的數量分布如下：

從上表看，最高院通過撤銷判決以及部分撤銷、部分維持判決對申請人再審行政訴訟案件進行再審時的改判率為85.71%。

四、涉訴行政行為類型

注：上述涉訴行政行為中的行政復議僅指申請人對行政復議機關作出的行政復議決定不服提起訴訟的情形。

經分析，3101份裁判文書系申請人對一審、二審人民法院作出的不予立案、駁回起訴裁定不服申請再審，剔除該3101份程序性審查的裁判文書，剩余5365份裁判文書涉及實體性裁判結果，其涉及的行政行為主要包括政府信息公開、不履行法定職責、房屋征收與補償、土地征收、行政復議、行政裁決、行政強制、行政協議。其他涉訴的行政行為還包括：行政許可、行政處罰、行政征收、行政處理、行政給予、土地登記、國家賠償等。

與此前我們發布的2018年、2019年《最高院再審行政訴訟案件大數據報告》相比，房屋征收與補償、政府信息公開、行政復議、行政強制等行政行為依然是最高院再審行政訴訟案件的主要涉訴行政行為。

五、訴訟主體分析

1.申請人類型分析

通過分析，最高院再審行政訴訟案件中的申請人包括自然人、法人、村民小組（村民委員會）等其他組織以及行政機關。不同申請人的數量如下：

通過上表可以看出，申請人主要以自然人和法人為主，這也是行政訴訟最主要的兩類原告類型。其中，自然人作為申請人的案件數量占全部案件數量的88.79%。為進一步研究，我們對2020年自然人作為申請人的最高院再審行政訴訟案件有關爭議事由進行了統計分析。主要爭議事由包括：

（1）對一、二審人民法院作出的不予立案或駁回起訴裁定不服申請再審；

（2）對行政機關作出的房屋征收決定、房屋征收補償決定不服申請再審；

（3）對行政機關作出的行政復議決定不服申請再審；

（4）對行政機關作出的政府信息公開答復不服申請再審；

（5）對行政機關未履行《房屋安置補償協議》不服申請再審；

（6）對行政機關作出的行政裁決不服申請再審；

（7）對行政機關作出的行政確權行為不服申請再審；

（8）對行政機關作出的行政強制行為不服申請再審。

自然人申請再審的爭議事由種類較多，其中占比最大的三個事由主要為：對行政機關作出的房屋征收決定、房屋征收補償決定不服、對行政復議決定不服以及對政府信息公開答復不服，這三類爭議事由合計占全部自然人爭議事由的比重超過48%。

2.被申請人類型分析

通過分析，被申請人的類型包括：國家部委與政府及其職能部門作為共同被申請人、縣級以上人民政府與政府職能部門或園區管委會作為共同被申請人、鎮政府（街道辦）與政府職能部門作為共同被申請人以及國家部委、縣級以上人民政府、園區管委會、鎮政府（街道辦）單獨作為被申請人以及自然人、其他組織等。不同被申請人數量如下：

通過分析，被訴各級政府中，根據被訴頻率的高低，排序依次為：縣（區）政府、市（州）政府、省（自治區）政府、園區管委會、鎮政府。其中，縣（區）政府為被申請人的裁判文書共計4563份，占比為57.48%；市（州）政府為被申請人的裁判文書共計2320份，占比為29.22%；省（自治區）政府為被申請人的裁判文書共計902份，占比為11.36%；園區管委會為被申請人的裁判文書共計131份，占比為1.65%；鄉鎮政府作為被申請人的裁判文書共計22份，占比為0.28%。

經深入分析，省、市、縣政府單獨作為被申請人的裁判文書共計5414份，占各級政府（不包含鄉鎮政府及街道辦）涉訴裁判文書數量的69.54%；省、市、縣政府及其職能部門作為共同被告涉訴的裁判文書共計2371份，占各級政府（不包含鄉鎮政府及街道辦）涉訴裁判文書數量的30.46%。為明確區分縣級以上地方人民政府與所屬職能部門作為行政訴訟被告的界限，盡量避免或減少多年來在行政訴訟實踐中，訴訟當事人及其代理人為了提高管轄級別，將本應以政府部門為被告的案件而以政府作為被告起訴的情形，本著實質性解決行政爭議，達到案結事了的訴訟目標，2021年03月25日，最高人民法院發布《關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規定》，對正確確定縣級以上地方人民政府的行政訴訟被告資格作出了相關解釋。根據上述《規定》，公民、法人或者其他組織不服縣級以上地方人民政府通過聽取報告、召開會議、組織研究、下發文件等方式進行指導的行為提起訴訟的，人民法院應當釋明，告知其以具體實施行政行為的職能部門為被告。

為進一步研究，我們分析了縣級以上人民政府作為被申請人的具體數據，具體情況如下：

依據上表可以看出，縣級以上人民政府作為基層政府，承擔了龐大的日常行政管理職責，因此，縣級以上人民政府作為被申請人的案件數量較多。我們此前發布的2018年、2019年《最高院再審行政訴訟案件大數據報告》中，縣（區）政府依然是最高院再審行政訴訟案件中最主要的被申請人。基于此，縣（區）政府更應加強法治政府建設、聘請法律顧問為其提供法律服務，防范其法律風險。

根據再審申請人不服程序性的裁判結果和實體性裁判結果提起的再審，我們從兩個角度對2020年度最高院再審行政訴訟案件中的爭議焦點進行具體分析。

一、再審案件的程序性爭議焦點

通過3101份再審申請人不服人民法院不予立案、駁回起訴的裁定申請再審案件的裁判文書分析，其中有明確爭議焦點的裁定文書有1002份，涉及的爭議焦點主要包括：當事人的起訴是否符合法定起訴條件、被告主體是否適格、當事人的起訴是否屬于行政訴訟受案范圍、當事人的起訴是否超過法定期限、是否屬于重復起訴等。

當事人的起訴是否符合法定起訴條件、被告主體是否適格以及當事人的起訴是否屬于行政訴訟受案范圍在所有的爭議焦點中占比達86%。最高院再審案件對于程序性內容審查時，首要審查的是對當事人的起訴是否符合法定起訴條件。同時，審查是否屬于受案范圍并不僅僅依據《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》，還結合案件實際情況是否對當事人造成實質影響進行分析。為進一步探究，我們從以下五個方面分析了再審案件程序性審查的爭議焦點：

1.當事人的起訴是否符合法定條件

《行政訴訟法》第一章總則中第六條規定的對行政行為進行合法性審查的原則決定了必須首先存在可訴的行政行為，在確定了存在可訴的行政行為之后，審查是否符合其他法定起訴條件才得以順理成章。

在確定存在可訴行政行為的基礎上，需依據《行政訴訟法》第四十九條對起訴需有事實根據和起訴事項屬于人民法院受案范圍這兩個法定起訴條件優先審查的同時，結合《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款羅列規定了十余種法定起訴條件進行審查。并非每個案件都必須全部滿足所列法定起訴條件。如不符合法定起訴條件之一的，便應駁回起訴。

2.被告主體是否適格

判斷行政訴訟的被告是否適格，既要審查該機關是否是行政行為的作出者，亦應審查作出行政行為的主體是否具有法定職權。倘若存在授權、委托等職權轉移情形的，則應當按照《行政訴訟法》第二十六條、《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》第二十條等條款的規定，確定適格被告。但有職權者，并不必然是行為者。如《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，市、縣人民政府負責本行政區域內的土地、房屋征收工作，但在具體實施過程中可以由市、縣人民政府自己實施，也可以交由具體的實施單位或下級鄉鎮政府、街道辦事處實施。在此種情況下，如入戶測量評估、單戶表確認公示、征收補償協議簽訂及履行、房屋搬遷等工作已經交由實施單位實施的，一般不宜再推定市、縣人民政府為此類案件的被告。

3.當事人的起訴是否屬于行政訴訟受案范圍

行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍不能僅僅以《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》第一條第二款規定的十種情形單獨進行判斷，例如第九種與第十種，如單看第九種情形，行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為當然不屬于行政訴訟的受案范圍，但是一旦對信訪事項作出有關第十種規定的對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，此時對信訪的處理就具備了可訴性。人民法院判定當事人的起訴是否屬于人民法院行政訴訟的受案范圍的一個重要標準就是是否對公民、法人或者其他組織權利義務產生實際影響。如未對當事人權利義務產生實際影響，則不屬于行政訴訟受案范圍。

4.當事人的起訴是否超過法定期限

對于起訴期限的判斷，一方面要結合行政機關是否能夠對于告知行為進行舉證，另一方面要結合案件實際對當事人是否知曉進行判斷。《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》第六十四條、第六十五條、第六十六條的規定，申請人對行政機關的行政行為不服提起訴訟的期限應從知道或者應當知道具體行為內容之日起一年內提出，超過上述期限的，則被認定為起訴超過法定期限。所謂“知道”，應當是指有充分證據證明，申請人知道作出行政行為的時間；所謂“應當知道”，是指遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，根據相關證據，推定申請人知道作出行政行為的時間。

5.是否屬于重復起訴

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百零六條規定：“當事人就已經提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，同時具有下列情形的，構成重復起訴：（一）后訴與前訴的當事人相同；（二）后訴與前訴的訴訟標的相同；（三）后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求被前訴裁判所包含。” 但是判斷當事人在同一法院或不同法院分別起訴所形成的案件是否構成重復起訴，應當從案件的當事人、訴訟標的（法律關系）、訴訟請求等方面是否相同進行綜合性考量和實質性判斷，才能得出一個正確的結論，而不能僅局限于形式上的判斷。如果經實質審查，后訴與前訴系基于相同的當事人（或具有替代、涵蓋、承繼關系）、同一事實、同一法律關系以及主要訴訟請求相同，則可以認定后訴構成重復起訴。

二、再審案件的實體性爭議焦點

為進一步探究，我們從以下四個方面分析了再審案件實體性爭議焦點：

1.被訴行政機關作出的行政行為是否合法

在最高院行政訴訟再審案件中，實體性審查的核心就集中在被訴行政機關的行政行為是否合法。《行政訴訟法》第六條、第四十三條第二款及第七十條的規定，人民法院審理行政案件，應當遵循被訴行政行為合法性審查的原則，按照法定程序，全面、客觀地審查核實證據，對被訴行政行為的合法性進行全面、客觀的審查，不受原告訴訟請求和理由的限制；對被告作出的行政行為審查的主要內容包括：主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，超越職權，濫用職權，明顯不當六個方面。無論原告是否對前述六個方面提出異議，人民法院都必須逐一進行合法性審查。

同時，認定行政行為是否合法，應當依據行政機關作出行政行為時的事實和法律，而不能以行政行為作出后新發生的事實或變化了的法律規定來認定之前行政行為的合法性。

另外，對于經行政復議的再審案件，可能原行政行為合法，但是復議決定改變原行政行為錯誤，在滿足撤銷復議決定法定條件的情形下，如果原行政行為認定事實清楚，主要證據充分，適用法律法規正確，程序合法的，應當在判決撤銷復議決定的同時，一并判決恢復原行政行為的法律效力，不應再判決責令復議機關重新作出復議決定。

2.補償決定是否合法

經深入分析具體案例，被申請人作出的被訴《補償決定》是否合法，主要涉及四個問題：一是評估程序是否合法；二是評估機構的選定是否合法；三是房屋評估報告是否合法；四是再審申請人主張被訴《補償決定》未對其土地使用權和自建建筑進行補償的問題。具體問題的分析如下：

（1）關于評估程序是否合法的問題。

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十條第一款和《國有土地上房屋征收評估辦法》第四條第一款的規定，房地產價格評估機構由被征收人在規定時間內協商選定；在規定時間內協商不成的，由房屋征收部門通過組織被征收人按照少數服從多數的原則投票決定，或者采取搖號、抽簽等隨機方式確定。

（2）關于評估機構的選定是否合法的問題。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十條第一款規定，房地產價格評估機構由被征收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定。《國有土地上房屋征收評估辦法》第四條第一款規定，房地產價格評估機構由被征收人在規定時間內協商選定；在規定時間內協商不成的，由房屋征收部門通過組織被征收人按照少數服從多數的原則投票決定，或者采取搖號、抽簽等隨機方式確定。

（3）關于房屋評估報告是否合法的問題。

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條的規定，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。被征收人對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。

（4）關于再審申請人主張對其土地使用權未予補償的問題。

《國有土地上房屋征收評估辦法》第十四條第一款規定，被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素。據此，國有土地上房屋的評估價值一般包含了其所在土地的價值，除非涉案房屋所占土地合法，且大于該地段所允許的容積率，則對于超出部分可以考慮給予適當補償。

（5）關于再審申請人主張自建建筑未予補償的問題。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。

3.行政復議申請是否符合受理條件

人民法院行政訴訟的受案范圍與刑事、民事訴訟不同，由于行政訴訟涉及相對人、行政主體與司法機關三者的監督行政和解決爭議等多重功能，是否受理行政復議申請再審案件，除取決于是否屬于可訴行政行為，還應當審查行政復議申請是否超過法定期限、是否屬于行政復議受理范圍、是否符合法定條件、有無利害關系、復議申請是否具體等，并充分考慮行政行為起訴是否具有緊迫性和實效性、是否更適宜通過其他途徑解決、是否有更便捷高效的方式可以代替、訴請保護的利益是否符合規定等因素，并結合個案實際情況、審查涉及的相關法律法規、行政行為作出情況綜合判斷。

4.行政機關是否依法履行職責

公民、法人或者其他組織訴請確認行政機關不履行法定職責的行為違法，應當以該行政機關負有相應的法定職責為前提。此處的法定職責，系指行政機關依據法律、法規或者規章等規定，具有針對行政管理相對人申請直接進行處理、直接解決行政管理相對人訴求的職責，即行政機關基于具體的事由、針對特定的行政相對人有具體作為的義務，而不應包括上級行政機關對下級行政機關、本級人民政府對所屬工作部門的層級監督職責。

行政相對人對具有管轄職權的行政機關處理不滿意，可以向上級行政機關投訴、舉報、反映，要求上級行政機關監督、督促具有相應管轄職權的行政機關依法履行職責；上級行政機關也有權依據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《信訪條例》等法律法規規定進行相應處理。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第八項規定：“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（八）上級行政機關基于內部層級監督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為。” 再審申請人對上級行政機關的處理不服，要求上級行政機關履行“查處、追究”的職責，或要求責令下級行政機關履行相應職責，屬于行政機關的內部監督管理范疇，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。如果再審申請人認為下級行政機關的行政行為侵犯其合法權益，可以通過直接針對下級行政機關提起行政訴訟的方式尋求救濟。

另外，對于申請人要求行政機關落實有關政策性規定為由申請再審的，由于行政訴訟主要是通過合法性審查解決法律爭議問題，不直接解決政策問題，因此，對于行政機關采取的存在較大裁量余地、具有較多政策因素的處理行為，因缺乏可以直接適用或參照的法定標準，人民法院事實上也很難進行司法審查。這也是目前司法實踐中存在的難以解決的問題。

一、案涉房屋拆除行為被確認違法后，行政機關也應就當事人的房屋補償事宜作出房屋征收補償決定。

【裁判規則】案涉房屋拆除行為被法院確認違法后，當事人要求補償安置的，行政機關認為當事人要求補償安置的前提已不存在，其只能通過行政賠償程序或行政賠償訴訟要求賠償，沒有法律依據。行政機關應當就當事人的房屋補償申請盡快作出補償決定，同時可就屋內物品賠償問題，以及案涉行政賠償決定一并予以處理。

【案例索引】（2020）最高法行再269號林常紅、河南省鄭州市惠濟區人民政府再審行政判決書

【裁判觀點】根據《國有土地上房屋征收與補償條例》相關規定，在房屋征收過程中，被征收人有權先獲得補償，且對補償方式依法具有選擇權。房屋征收部門與被征收人在簽約期限內達不成補償協議的，房屋征收部門應及時報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府作出補償決定。關于房屋損失，林某某作為被征收人依法有權選擇通過行政補償程序請求區政府依照《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定和案涉《糧機家屬院棚戶區改造項目房屋征收補償方案》對其進行補償，也可以選擇通過行政賠償程序請求區政府給予行政賠償。法院認為，區政府以房屋拆除行為被確認違法后，林某某要求補償安置的前提已不存在為由，不予補償，只能通過行政賠償程序或行政賠償訴訟要求賠償，沒有法律依據。區政府應當就林某某的房屋補償申請盡快作出補償決定，同時可就屋內物品賠償問題，以及案涉行政賠償決定一并予以處理。

二、行政機關于二審判決生效后向人民法院提交的證據已經超過舉證期限、不應被認定為新證據

【裁判規則】 根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十一條、第五十二條的規定，按照審判監督程序審理的案件，對當事人依法提供的新的證據，法庭應當進行質證。該“新的證據”是指（一）在一審程序中應當準予延期提供而未獲準許的證據；（二）當事人在一審程序中依法申請調取而未獲準許或者未取得，人民法院在第二審程序中調取的證據；（三）原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿后發現的證據。

【案例索引】 （2020）最高法行申760號 山西省大同市天鎮縣人民政府、張萬春再審審查與審判監督行政裁定書

【裁判觀點】 根據《行政訴訟法》第六十七條第一款的規定，被告應當在收到起訴狀副本之日起十五日內向人民法院提交作出行政行為的證據和所依據的規范性文件。根據《行政訴訟法》第三十六條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第三十四條的規定，被告在作出行政行為時已經收集了證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的，經人民法院準許，可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的，經人民法院準許，被告可以補充證據。被告申請延期提供證據的，應當在收到起訴狀副本之日起十五日內以書面方式向人民法院提出。人民法院準許延期提供的，被告應當在正當事由消除后十五日內提供證據。逾期提供的，視為被訴行政行為沒有相應的證據。根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十一條、第五十二條的規定，按照審判監督程序審理的案件，對當事人依法提供的新的證據，法庭應當進行質證。該“新的證據”是指（一）在一審程序中應當準予延期提供而未獲準許的證據；（二）當事人在一審程序中依法申請調取而未獲準許或者未取得，人民法院在第二審程序中調取的證據；（三）原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿后發現的證據。本案天鎮縣政府于二審判決生效后向本院提交的證據已經超過舉證期限，亦不符合提交新證據的條件，本院對上述證據不予接納。

三、行政機關認為其裁決與復議職能分屬不同部門，要求當事人撤回裁決申請而重新申請復議，有違司法便民原則，不利于案涉安置補償爭議的實質性化解，造成程序空轉。

【裁判規則】省政府主張其裁決與復議職能分屬不同部門，要求當事人撤回裁決申請而重新申請復議，有違司法便民原則，不利于案涉安置補償爭議的實質性化解，造成程序空轉。

【案例索引】（2020）最高法行再37號馬清華、馬靜茹再審行政判決書

【裁判觀點】《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決”。《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》（國法[2011]35號）（以下簡稱35號通知）第一條則規定：“被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請”。在《中華人民共和國土地管理法實施條例》尚未修改的情況下，35號通知實際上設置了不同于《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款的救濟途徑，即被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服，可以向上一級人民政府申請復議。由上一級人民政府對征地安置、補償方案進行復議，有利于將矛盾化解在基層，促進相關爭議的實質性化解，實踐中各地適用該規定處理征地安置補償爭議亦取得良好效果。一般情況下，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定的裁決機關和35號通知規定的行政復議機關為不同層級的人民政府，但并不排除在特殊情況下裁決機關和行政復議機關為同一個人民政府。在沒有法律法規特別授權的情況下，人民政府的內設機構不具有行政主體資格，對外獨立承擔法律責任的均是該人民政府。即使在同一人民政府內部受理裁決申請和復議申請的部門不同，但這種內部機構的設置和分工不應對行政相對人的救濟造成不利影響，即不能因行政相對人不知曉行政機關內部分工而承擔不利后果。對于申請人依法依規向有管轄權的人民政府提出的履責申請，受理申請的部門如認為其申請方式錯誤或者不屬于該部門處理，應當將該申請轉交有權受理的部門處理，或者告知申請人準確的申請方式和受理部門，充分保障申請人的合法權益，防止程序空轉。

四、行政機關征收集體土地時也應對當事人停產停業的損失予以補償

【裁判規則】《中華人民共和國物權法》第四十二條[1]明確規定為了公共利益的需要，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。故在征收集體土地上設施農業企業時，為充分合理保護被征收人的合法權益，應參照國有土地上房屋征收規定，將停產停業損失作為直接損失予以補償。停產停業損失的補償數額一般應以企業前三年的平均利潤為參考數據來認定，補償六個月。

【案例索引】（2019）最高法行再289號 靈川縣金滿園農業科技開發有限公司、廣西壯族自治區桂林市靈川縣人民政府再審行政判決書

【裁判觀點】《中華人民共和國物權法》第四十二條規定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。《中華人民共和國土地管理法》（2004修正）第四十七條規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（三）因征收房屋造成的停產停業損失的補償。

依據上述法律規定，國有土地上房屋征收時明確規定了停產停業損失，集體土地上房屋征收時是否需要補償停產停業損失沒有明確規定。但《中華人民共和國物權法》第四十二條明確規定了征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。故在征收集體土地上設施農業企業時，為充分合理保護被征收人的合法權益，應參照國有土地上房屋征收規定，將停產停業損失作為直接損失予以補償。停產停業損失的補償數額一般應以企業前三年的平均利潤為參考數據來認定，補償六個月。

[1]《中華人民共和國物權法》已于2021年1月1日被生效的《中華人民共和國民法典》廢止，新的規定應為《中華人民共和國民法典》第二百四十三條。

五、責令當事人停止生產的，應根據當事人是否擁有合法經營手續，依法予以補償

【裁判規則】對于責令停止生產時尚擁有合法的生產經營手續的，應當依照《中華人民共和國行政許可法》第八條第二款的規定，撤回已經生效的行政許可，并對由此給公民、法人或者其他組織造成的財產損失依法給予補償；對于責令停止生產時已經不具有合法生產經營手續的，則應當依法予以取締；需要強制拆除磚窯等設施的，則應當依據行政強制法的規定，依法予以強制拆除。

【案例索引】（2020）最高法行再2號漢壽縣三和華宮輪窯磚廠、湖南省漢壽縣人民政府城鄉建設行政管理：房屋拆遷管理（拆遷）再審行政判決書

【裁判觀點】 對于責令停止生產時已經不具有合法生產經營手續的，則應當依法予以取締。需要強制拆除磚窯等設施的，則應當依據行政強制法的規定，依法予以強制拆除。強制執行決定應當以書面形式作出，并載明當事人的姓名或者名稱、地址、強制執行的理由和依據、強制執行的方式和時間、復議或者訴訟的途徑和期限、行政機關的名稱、印章和日期。催告書、行政強制執行決定書應當直接送達當事人。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。本案中，法律并未授予任何行政機關對違法采礦予以取締的行政處罰行為有權自行強制執行，縣政府或者鎮政府并無強制執行的法定職權，其自行強制拆除磚廠輪窯，超越職權。鎮政府在實施強制拆除前，亦未催告履行、作出強制執行決定，未給予磚廠陳述權和申辯權，嚴重違反行政強制執行的法定程序。

另外，《中華人民共和國國家賠償法》第二條規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。也就是說，只有公民、法人或者其他組織的合法權益受到損害時，才有取得國家賠償的權利。用于非法生產粘土磚后，輪窯、制磚機等機器設備成為非法生產經營活動的工具。取締違法生產經營活動的行政處罰決定，當然包含對違法行為所使用的專門工具的銷毀，否則取締將成為無強制執行內容的處罰，亦無法徹底根除違法取土燒制粘土磚行為。輪窯、制磚機等機器設備等違法生產活動的專用工具，亦不屬于應予賠償的合法權益損失范圍。

六、房屋征收補償決定在房屋征收決定前作出，或是房屋征收決定與房屋征收補償決定針對的房屋無關，或是房屋征收決定的違法性極其嚴重，則被訴房屋征收補償決定應被認定為主要證據不足。

【裁判規則】在被訴行政行為是房屋征收補償決定，而房屋征收決定并非被訴行政行為的案件審理中，則不宜對房屋征收決定按照對行政行為進行合法性審查的一般標準進行審查，應主要從關聯性、合法性、真實性等方面進行證據審查。

【案例索引】（2020）最高法行再4號汪文貴、甘肅省蘭州市七里河區人民政府再審行政判決書

【裁判觀點】依照《征補條例》第十三條第一款，第十四條，第二十六條第一款、第二款的規定，市、縣級人民政府作出的房屋征收決定和房屋征收補償決定屬兩種相對獨立的行政行為，均具有可訴性。通常認為，盡管市、縣級人民政府作出的房屋征收決定是作出房屋征收補償決定的根本前提，但在被訴行政行為是房屋征收補償決定，而房屋征收決定并非被訴行政行為的案件審理中，則不宜對房屋征收決定按照對行政行為進行合法性審查的一般標準進行審查，應主要從關聯性、合法性、真實性等方面進行證據審查。若房屋征收決定尚未作出，或是房屋征收決定與房屋征收補償決定針對的房屋無關，或是房屋征收決定的違法性極其嚴重以至于符合《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規定的重大且明顯違法情形而構成無效行政行為，則被訴房屋征收補償決定應被認定為主要證據不足。

七、行政機關收到申請人明顯超過復議期限的復議申請后應決定不予受理并書面告知申請人、不得作出復議決定，否則屬認定事實不清，適用法律錯誤

【裁判規則】行政機關在收到當事人明顯超過復議期限的復議申請后，應當按照《中華人民共和國行政復議法》第十七條第一款規定，決定不予受理，并書面告知申請人；但其受理該復議申請并作出復議決定，屬認定事實不清，適用法律錯誤，應予糾正

【案例索引】（2020）最高法行再374號海南新高貿易有限公司、海南省燃料總公司再審行政判決書

【裁判觀點】為及時解決行政爭議，避免行政管理秩序長期處于不穩定狀態，法律明確了公民、法人或者其他組織申請行政復議，應在法定期限內進行。燃料公司于2006年取得涉案《國有土地使用證》并實際控制使用長達10年的時間內，燃料公司均未就涉案土地通過行政復議或訴訟積極行使過任何權利，不存在因正當理由耽誤行政復議期限的情形。燃料公司在自愿申請辦理過戶登記并實際交出涉案土地控制權10年后，又于2017年8月30日向海南省政府申請行政復議，請求撤銷369號復函，已經明顯超過申請復議的兩年期限，且無正當理由。省政府在收到燃料公司明顯超過復議期限的復議申請后，應當按照《中華人民共和國行政復議法》第十七條第一款規定，決定不予受理，并書面告知燃料公司；但其受理該復議申請并作出136號復議決定，屬認定事實不清，適用法律錯誤，應予糾正。

八、以《法律釋明函》的形式否定行政機關應履行的行政復議義務，存在適用法律錯誤

【裁判規則】雖然文件名稱為釋明函，但對當事人權利義務產生了實際影響，具有可訴性。

【案例索引】（2020）最高法行再23號 周國興、湖南省長沙市人民政府再審行政判決書

【裁判觀點】本院認為，《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十四條規定，行政機關設立的派出機構、內設機構或者其他組織，未經法律、法規授權，對外以自己名義作出具體行政行為的，該行政機關為被申請人。本案中，市政府在收到行政復議申請后作出的55號釋明函告知周某某，申請復議事項不存在，被申請人和復議機關不適格，并指出如對該回復不服，亦不由本復議機關管轄。根據55號釋明函回復內容可知，該函實際上是對周某某的行政復議申請不予受理，對于周某某的申請復議的權利進行了否定。雖然文件名稱為釋明函，但對當事人權利義務產生了實際影響，具有可訴性。該釋明函認為對區政務中心的信息公開行為不服不應向市政府提出行政復議申請，實際上是否定了將區政務中心的直屬上級機關區政府作為適格被申請人，該認定存在適用法律錯誤。故，該《釋明函》應確認違法。

九、即便資金充足，未因安置補償資金影響對被征收人的安置補償，若未提供充分證據證明對征收補償費用專戶存儲、專款專用，亦不符合法律規定。

【裁判規則】 作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。征收部門嚴格按照法律規定程序依法作出補償方案與征收決定，但是，即便資金充足，未因安置補償資金影響對被征收人的安置補償，若未提供充分證據證明對征收補償費用專戶存儲、專款專用，亦不符合法律規定。

【案例索引】（2020）最高法行申5973號 山東省商河縣人民政府、王淑紅資源行政管理：土地行政管理（土地）再審審查與審判監督行政裁定書

【裁判觀點】《國有土地上房屋征收與補償條例》第八、九、十、十一、十二條規定，由政府依照《中華人民共和國城鄉規劃法》有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建，確需征收房屋的，屬于公共利益范疇，市、縣級人民政府有權作出房屋征收決定。因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。本案中，實施征收目的在于進行舊城區改建，符合公共利益需要，且征收部門嚴格按照法律規定程序依法作出補償方案與征收決定。但是，即便資金充足，未因安置補償資金影響對被征收人的安置補償，若未提供充分證據證明對征收補償費用專戶存儲、專款專用，亦不符合法律規定。

十、行政機關針對不同征收對象實施征收時，應當區分土地性質適用不同的征收程序。

【裁判規則】行政機關在征收土地時，因土地性質不同，行政機關實施征收時所適用的征收程序受不同的法律、法規調整。國有土地上房屋征收主要依據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的程序進行；而集體土地征收主要依據《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定的程序進行。

【案例索引】（2020）最高法行再276號王賢武、貴州省安順市西秀區人民政府再審行政判決書

【裁判觀點】國有土地上房屋的征收與集體土地（及地上房屋）的征收，雖均為征收，但依照我國法律法規，二者在征收主體、征收對象、征收程序、征收補償安置內容和方式等方面均存在明顯區別。從征收主體看，國有土地上房屋征收主體由市、縣級人民政府作出征收決定；集體土地征收需省級人民政府或國務院批準，由市、縣級人民政府予以公告并組織實施。從征收對象看，國有土地上房屋征收針對的是房屋，國有土地使用權一并征收，即“地隨房走”；集體土地征收針對的是土地，地上房屋隨集體土地一并收回，即“房隨地走”，不存在僅征收房屋而不征收土地