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     2019年12月17日自然資源部發布的《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（征求意見稿）第十四條第三款規定“壓覆已設置礦業權范圍內的礦產資源，對行使礦業權造成直接影響的，建設單位應當與礦業權人協商，并給予合理補償；協商不成的，由有關省、自治區、直轄市人民政府處理。建設單位或者礦業權人對處理決定不服的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。”該規定將壓覆礦產資源補償/賠償爭議（以下簡稱“壓覆賠償爭議”）界定為行政糾紛。該條款在理論界以及實務界引起了廣泛爭議。壓覆賠償爭議究竟是民事糾紛還是行政糾紛？對于此問題，樹人律師從法理以及司法實踐的角度予以分析。

    建設單位與礦業權人均為民事主體，雙方之間因壓覆賠償產生的爭議，屬于民事爭議。

    該爭議應首先由雙方平等協商解決，協商不成的，根據《民事訴訟法》第三條：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規定”，可向法院提起民事訴訟。

    根據《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發[2010]137號）（以下簡稱“137號文”）等相關規定，建設項目壓覆重要礦產資源，需事先辦理壓覆礦產資源審批登記。

    壓覆礦產資源審批是自然資源主管部門就是否同意建設項目壓覆重要礦產資源而作出審批的具體行政行為。在該法律關系中，自然資源主管部門作為行政主體，建設單位作為行政相對人，建設單位對行政主體作出的壓覆礦產資源審批行為有異議的，可以提出行政復議或行政訴訟。

    由此可見，壓覆礦產資源審批爭議屬于行政糾紛。而壓覆賠償爭議性質不同，其是建設單位與礦業權人平等主體之間因協商不成，或者賠償協議未能按約履行而產生的爭議，不涉及任何的行政行為，應當屬于民事糾紛。

    根據《土地管理法》《土地管理法實施條例》《物權法》的相關規定，為了公共利益的需要，國家可以征收農民集體所有土地；征收農民集體所有土地由省級以上人民政府審批，由市、縣級人民政府組織實施；征收土地補償內容包括青苗補償和地上補償費、土地補償費、安置補助費以及被征地農民的社會保障費用等。

    根據《物權法》《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定，為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位、個人的房屋，由市、縣級人民政府負責本轄區內的房屋征收和補償工作。征收補償的范圍包括：被征收房屋的價值的補償，因征收房屋造成的臨時搬遷、臨時安置的補償，因征收房屋造成的停產停業損失的補償。

    根據上述規定，農民集體所有土地、國有土地上房屋的征收主體為國家，具體由市、縣級人民政府實施，為國家征收行為。且土地征收補償、國有土地上房屋征收補償范圍均由法律法規明確規定，該補償屬于行政補償，由政府負責支付補償費用。由于土地、房屋征收行為屬于行政行為，因征收補償而發生的爭議的，被征收人可提起行政復議或行政訴訟。

    根據137號文的規定，建設單位依法辦理壓覆礦產資源審批備案登記的，可以壓覆重要礦產資源，但需給予礦業權人合理補償。由此可見，壓覆礦產資源補償/賠償主體為建設單位，該補償/賠償屬于民事補償/賠償，而非行政補償/賠償。

    根據《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（征求意見稿）第十四條第三款規定的規定，壓覆補償協商不成的，由有關省級人民政府處理；建設單位或者礦業權人對處理決定不服的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。該條款等于將壓覆賠償爭議界定為行政糾紛，對礦業權人而言顯失公平。

    首先，上述規定等于讓政府直接或者變相的“既當運動員又當裁判員”?，F在的很多工程建設項目，尤其是重大項目，幾乎都是政府、政府部門或政府的平臺公司實施或者重點引進的項目。政府對這些項目可謂是不余遺力地全方位保障，如果這些項目因壓覆賠償問題和礦業權人產生爭議后，必須交由省級政府去處理，并且把政府的處理作為提起行政復議和行政訴訟的前置程序，同時在“合理補償”又具有很大自由裁量空間的情況下，就基本等于是把壓覆賠償爭議的決定權賦予了省級政府。而即便是省級政府，在對待自己、自己的下級政府或下屬部門與礦業權人的爭議時，如何有效的保持公正公平呢？在如此的制度安排下，礦業權人的合法利益將無法達到有效保障。

    其次，壓覆賠償涉及地質資源、評估、法律責任認定等專業領域知識，政府部門能否匹配上述專業人員，迅速建立起具有裁判能力的隊伍是個問題。如果將裁判的權力交給政府，政府又不具備裁判的能力，屆時也會將政府陷入兩難。

    再次，壓覆賠償本質上屬于民事責任，通過民事訴訟或仲裁解決壓覆賠償爭議更為妥當。當然，政府的行政處理也有其獨特的優勢，比如效率可能更高，但不應作為唯一的救濟途徑。應給予當事人選擇爭議解決方式的權利。

    最后，在壓覆索賠過程中，由于涉及到壓覆資源量的調查、壓覆財產價值的評估，以及壓覆審批程序，礦業權人一般是等待幾年的時間仍遲遲無法獲得賠償，此時若不允許礦業權人直接提起訴訟，先由政府前置處理、再提起行政訴訟，相當于又延長了進程，增加了礦業權人的負擔。

    樹人律師登錄Alpha案例庫網站，在案例“法院認為”這一部分中，以“礦權”、“壓覆”為關鍵詞進行檢索，篩選出281件案例。經初步分析，其中260件案例為民事案件，15件案例為行政案件，6件案例為國家賠償案件。該15件行政案件中，其中5件為行政補償糾紛、4件為要求撤銷具體行政行為糾紛、4件為土地征收補償糾紛、2件為行政許可糾紛。需要說明的是，在行政補償糾紛案中，為了公共利益的需要政府征收礦業權，該征收補償糾紛屬于行政糾紛。

    根據司法實踐的主流觀點，壓覆賠償爭議一般認定為民事糾紛，案由包括探礦權糾紛、財產損害賠償糾紛、侵權責任糾紛、物權保護糾紛等，其中以財產損害賠償糾紛為案由的案件較多。

    個別法院認為壓覆賠償爭議不屬于民事爭議，如在許紹祥、云桂鐵路云南有限責任公司財產損害賠償糾紛一案[案號：（2017）云01民終936號）]中，昆明市中級人民法院認為，本案當事人許紹祥、云桂鐵路云南有限責任公司簽訂的《壓覆礦業權及礦產資源的意向性協議》明確，因國家重點工程項目云桂鐵路建設項目用地需要壓覆石林縣紹祥碎石場所擁有的礦產資源，按照國家及云南省相關政策給予補償。根據137號文及云南省人民政府辦公廳文件《云南省人民政府辦公廳關于做好建設項目壓覆重要礦產資源補償工作的實施意見》規定的工作程序系由相關的人民政府、建設單位和省鐵路投資公司與礦業權人就補償事項進行協商，協商不成委托相由相應資質的評估機構進行評估確定補償依據。由于本案是國家因公共利益需要，合法壓覆許紹祥所經營的石場，應由雙方按行政程序進行協商解決，不屬于人民法院受理民事訴訟范圍。

    樹人律師對昆明中院的觀點不敢茍同?！睹袷略V訟法》第一百二十四條第一項、第三項規定“人民法院對下列起訴，分別情形，予以處理：（一）依照行政訴訟法的規定，屬于行政訴訟受案范圍的，告知原告提起行政訴訟；（三）依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，告知原告向有關機關申請解決”。上述案件中政府機關并未作出具體行政行為，該案不屬于行政訴訟受案范圍。根據前述規定，“應當由其他機關處理的爭議”的前提是必須“依照法律規定”，137號文及云南省人民政府辦公廳文件《云南省人民政府辦公廳關于做好建設項目壓覆重要礦產資源補償工作的實施意見》僅為規范性文件，并不是法律。昆明中院以“應由雙方按行政程序進行協商解決，不屬于人民法院受理民事訴訟范圍”的理由駁回起訴，實屬不妥。

    壓覆賠償本質上屬于民事責任，最終的賠償責任由建設單位承擔，司法實踐中將壓覆賠償爭議認定為民事糾紛為通行做法。但是根據《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（征求意見稿）的規定，礦業權人如不服省級人民政府作出的壓覆賠償處理決定，僅能以省級人民政府為被告提起行政訴訟，而行政訴訟中法院主要為合法性審查而非合理性審查，礦業權人很難通過行政訴訟獲得公平合理的救濟。建議不要將壓覆賠償爭議界定為行政糾紛，應給予當事人通過民事訴訟、仲裁方式處理爭議的權利。