礦業領域 | 系列文章八：關于礦業權退出自然保護區補償范圍的常見問題及建議
「聲明」本文系樹人律師事務所律師及職員撰寫原創文章，同步公開發表在樹人律師事務所微信公眾號及網站上，
文章著作權屬樹人律師事務所所有，在其他平臺或媒體發布、轉載需經樹人律師事務所許可。
取得許可在文末掃碼關注“樹人律師”進行聯系。
篇八：關于礦業權退出自然保護區補償范圍的常見問題及建議
樹人律師系列文章第五篇《自然保護區內礦業權退出的補償范圍和標準》中，已經對探礦權、采礦權退出自然保護區的補償原則、補償范圍作了介紹。補償范圍是礦業權退出自然保護區的核心問題之一，直接關系到礦業權人能夠獲得補償金額的多少。
在實踐中：一方面，我國法律、行政法規和部委行政規章層面并未對礦業權退出自然保護區的補償范圍作出明確規定；另一方面，各省市現行自然保護區內礦業權退出政策或退出方案對于補償范圍的規定也不具體，缺乏操作性。這就導致礦業權退出自然保護區過程中具體補償范圍的界定產生不少問題，甚至引發爭議和糾紛。那么，關于礦業權退出自然保護區補償范圍的常見問題有哪些？礦業權人應該如何處理？樹人律師將在本篇文章中進行分析探討并提出建議，供礦業權參考。
在礦業權退出自然保護區的實踐操作中，有些地方政府未能充分、準確理解國家層面制訂的退出政策，或者為了降低補償金額和加快自然保護區內礦業權清退工作，會采用按照礦業權的數量進行定額補償，或設定補償金額上限的做法，未能充分考慮礦業權人在取得、維護礦業權及礦山建設過程中的各項投入損失，極大損害了礦業權人的切身利益。
環保部等十部委聯合印發的《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》已經明確規定，要在保障礦業權人的合法權益為前提下，分類提出差別化的補償和退出方案。
因此，樹人律師認為，部分地方政府采用“一刀切”對礦業權人進行退出補償的做法是不合理的，礦業權人應當依據國家政策要求，結合自身擁有礦業權的具體情況向當地政府尋求“一礦一策”的補償方式，使自身實際投資損失得到合理的補償。
無論是國家層面的政策規定，還是各省市出臺的自然保護區礦業權退出政策或方案，均依據“合理補償”原則對礦業權人進行補償——即只對探礦權和采礦權的取得、維護成本和其他各項直接投入成本予以補償，補償范圍不包括礦業權探明的礦產資源價值及預期開采收益。
雖然，一般情況下礦業權的礦產資源價值和預期開采收益，不納入礦業權退出自然保護區的補償范圍。但是有一種情況樹人律師提示礦業權人注意：若需退出自然保護區的礦業權，屬于國家重要戰略礦種，國家有意收儲，只是暫不開發的。礦業權人可以嘗試對礦產資源價值損失向當地政府主管部門提出合理訴求，適當擴大補償范圍，彌補自身損失。
采礦權開采年限到期后，如果礦山資源量也開采完畢，那么采礦權將不具備延續條件。這種情況下，由于礦山自身原因導致關閉，與自然保護區設置無關，政府部門將不予補償。以甘肅省為例，資源枯竭或沒有剩余服務年限等不具備延續條件的采礦權，將予以注銷。
還有另外一種情況，就是有的地方政府僅以《采礦許可證》的開采期限屆滿，對礦業權人不予補償。這種情形是不合理的。因為，《采礦許可證》登記的是設計生產規模，礦山企業每年的實際開采生產能力可能與設計開采規模存在很大的差異?！恫傻V許可證》有效期限屆滿，并不等于《采礦許可證》坐標拐點及標高范圍內的礦產資源已經開采完畢。
在上述情況下，礦業權人持有的采礦權雖然登記的開采年限到期，但是礦產資源尚未開采完畢，具備進行延續生產的條件。因此，政府主管部門不能以采礦權有效期屆滿為由拒絕對礦業權人進行補償。樹人律師建議礦業權人首先在采礦權開采期限屆滿前，依法正常申請辦理延續手續，并保留好書面的證據；其次，可以要求政府主管部門核定礦山剩余的資源量，必要時提請礦產資源儲量評審機構評定，或委托有資質的第三方機構評審確定。做好維權的前期準備工作，并通過恰當的途徑進行維權（注：樹人律師后續系列文章有專篇介紹行政復議和行政訴訟的維權程序）。
礦產資源勘查投入和礦山建設投入補償是礦業權退出自然保護區補償的主要來源，那么都包括哪些投入？具體如下：
（1）礦產資源勘查投入——是指探礦權人直接用于礦產資源勘查工作項目的費用，主要包括地形測繪、地質測量、遙感、物化探、鉆探、坑探、淺井、探槽、礦樣化驗等。也就是說，探礦權人開展地質礦產資源勘查工作的各項直接投入都應當納入補償范圍。
（2）礦山建設投入——是指礦業權人進行采選基礎設施設備和采選工程投入，主要包括采掘工程、房屋構筑物、采選工程配套機器設備等。樹人律師認為，礦山建設投入所涉及的各類事項都應納入補償范圍，以彌補礦業權人因采礦權退出自然保護區所發生的損失。
此外，在實踐中，有的省市明確規定對礦區范圍之外的相關配套設施不予補償。比如，對礦業權人礦區范圍之外的公路、水、電、通信等設施的投入不予補償。樹人律師認為，地方政府的上述做法欠妥，針對很多偏遠的獨立礦山，礦山企業在取得采礦權并進行后續開發建設過程中，勢必會發生礦區范圍之外的水、電、路等方面的投資，該類投資系基于礦山可以正常開采開發的目的而發生的直接投入成本，因為政府要求礦山企業的采礦權退出自然保護區導致上述方面投資損失的，應當納入補償范圍。樹人律師建議礦業權人應當梳理、保存好礦產資源勘查階段直接投入、礦山建設開采開發階段的各項直接投入的憑證，為后續核定資產價值以及爭取政府補償作好準備。
依據《礦山地質環境保護規定》相關規定，采礦權人履行治理恢復義務，經自然資源主管部門驗收合格，返還礦山地質環境治理恢復保證金。另外，各省市已出臺的自然保護區礦業權退出補償范圍，也都包含向礦業權人退還礦山地質環境治理恢復保證金。
在實際操作過程中，一種情況是由礦業權人自行履行礦山地質環境恢復治理工作，在完成治理恢復驗收后，由當地政府主管部門向礦業權人退還已經繳納的保證金。另一種情況，是由當地政府主管部門委托第三方施工單位負責礦山地質環境恢復治理工作，發生的費用從礦業權人繳納的保證金中扣除，采取多退少補的方式結算。
針對當地政府主管部門委托第三方施工單位負責礦山地質環境恢復治理的，樹人律師建議礦業權人對第三方施工單位的恢復治理工作進行必要的監督，避免發生不合理費用，導致地方政府主管部門無法退還剩余的保證金，甚至還可能要求礦業權人補充繳納礦山地質環境恢復治理費用的情況，給礦業權人造成額外的負擔和損失。
樹人律師梳理各省市礦業權退出自然保護區的各項補償政策或方案，發現大部分地方未對礦山企業的員工安置費用是否需要進行補償問題進行明確安排。那么，地方政府主管部門是否應當對礦山企業的員工安置做出補償呢？
樹人律師認為，需要補償。我國《勞動合同法》明確規定，用人單位裁減人員、宣告破產、被責令關閉等情形應當向勞動者支付經濟補償。針對獨立礦山企業，若因為采礦權被責令退出自然保護區，造成企業無法繼續經營，進而引發裁減或安置企業員工的，因裁員或安置員工過程中發生的費用，屬于礦業權退出自然保護區所造成的損失，應當納入補償范圍。
因此，在地方政府對該問題未進行明確安排的情況下，礦山企業應當向政府主管部門申報安置員工的費用，爭取地方政府的該項補償。同時，礦山企業可以與當地政府進行溝通交流，采取多種渠道分流安置員工，鼓勵員工進行創業或再就業。只有這樣，礦山企業才能做好員工安置工作，也有利于保障社會穩定。
由于各省市出臺的退出補償政策或方案往往只有原則性規定，在操作層面缺乏直接的參照依據，導致地方政府主管部門在界定補償范圍時往往缺乏合理性，也引發了礦業權人與地方政府之間關于該類問題的糾紛。本篇對礦業權退出自然保護區過程中常見的補償范圍問題進行梳理分析，并向礦業權人提供合理的應對建議。至于礦業權人與當地政府之間發生糾紛后的具體維權途徑問題，建議礦業權人持續關注樹人律師的系列文章，后續有專篇就行政復議、行政訴訟的程序問題進行分析說明。
