產業建設占用農用地的刑事邊界
關鍵詞： 非法占用農用地罪、產業建設、改變土地用途、行政信賴保護、合法審批
SHUREN
在土地資源日益稀缺的當下，產業建設與土地保護的矛盾愈發突出。實踐中，不少市場主體試圖通過 “產業與土地性質相關” 為由規避法律責任，但這一行為是否構成非法占用農用地罪，不能僅憑產業關聯性簡單判定。產業建設與非法占用農用地罪的邊界究竟在哪里？合法產業建設與違法犯罪行為的界限又該如何區分？本文將結合典型案例進行分析。
我國《刑法》第三百四十二條就非法占用農用地罪進行了規定：違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。我們非法用地系列文章中已經針對該罪名的構成要件進行了專門的分析，本文不再贅述。需值得注意的是，“產業與土地性質相關” 并非免責事由。
一、“產業建設”與“改變用途”的界限與認定規則
司法實踐中，判斷產業建設是否合法，核心不在于產業與土地性質的關聯性，而在于是否改變了土地的原有用途。筆者結合人民法院入庫案例，對實施“產業建設”導致“改變用途”從而構成非法占用農用地罪的情形進行梳理，如下：
1.耕地的核心用途是種植農作物，若在耕地上挖塘養魚、修建永久性建筑（如蒙古包、船亭等），即使屬于農業相關產業，也因改變耕地種植用途被認定為 “改變土地用途”。
案例一：張某非法占用農用地案——非法占用農用地中“擅自改變土地用途”的認定
入庫編號：2024-11-1-347-005
裁判要旨：行為人未經審批，擅自將其租賃的耕地改造成魚塘，屬于《中華人民共和國刑法》第三百四十二條所規定的“改變被占用土地用途”的行為，如果數量較大，造成耕地大量毀壞的，則行為人構成非法占用農用地罪。
2.林地的法定用途是林業生產，若開墾林地種植農作物，即便屬于農業產業，也因破壞林地植被、改變林業用途，可能構成犯罪。
案例二：于某鵬等非法占用農用地案 ——在林地上種植農作物的認定
入庫編號：2024-18-1-347-001
裁判要旨：林地是依法規劃確定的用于發展林業的土地。保證林地專門用途，對于有效保護地上原有植被，維持森林生態系統的多樣性、穩定性、持續性，確保森林資源發揮應有生態功能，至關重要。在林地上進行非林業生產、建設，造成原有植被、林業生產條件被嚴重破壞的，屬于毀壞林地；符合刑法第三百四十二條規定的，應當以非法占用農用地罪論處。
3.發展休閑農業設施，在農業大棚內建設休閑、居住設施。這類行為看似與農業相關，實則改變了土地用途。
案例三：劉某非法占用農用地案 ——非法占用耕地進行非農建設改造行為的定性
入庫編號：2024-18-1-347-003
裁判要旨：行為人以單位名義違反土地管理法規，改變被占用土地用途，在耕地上進行“大棚房”建設等非農建設改造，非法占用耕地數量較大，造成耕地等農用地大量毀壞，符合刑法第三百四十二條規定的，應當以非法占用農用地罪追究單位實際建設者、經營者的刑事責任。
4.在園地上開發水產養殖，改變土地利用總體規劃規定的農用地的原用途，也屬于非法占用農用地中的“改變土地用途”
案例四：廖某良等非法占用農用地、非法轉讓土地使用權案 ——非法占用園地、改變園地用途的能否以非法占用農用地罪定罪處罰
入庫編號：2023-05-1-347-001
裁判要旨：非法占用園地，擅自改變土地用途，數量較大的構成非法占用農 用地罪。作為非法占用農用地的犯罪對象，農用地并非僅指耕地和林地兩種，還應包括草地、農田水利地、養殖水面等其他用于農業生產的土地。“改變被占用土地用途”是指改變土地利用總體規劃規定的農用地的原用途。
這些行為模式背后，一方面是經濟利益的巨大誘惑力。對于企業或個人而言，將農用地用于商業開發所得的收益要遠遠高于農業種植。另一方面，也存在政府信賴問題。一些地方出于招商引資、發展經濟的考慮，不僅監管不到位甚至主動為企業“開綠燈”，對于違法用地行為“睜一只眼閉一只眼”。在產業建設中，如果將農地轉為非農建設使用，不僅會受到行政處罰，一旦達到一定的面積標準，并造成農用地毀壞，就會面臨被追究刑事責任的風險。
與土地性質相關的“產業建設”并不等于“免罪金牌”，2024年12月23日公安部、自然資源部聯合公布4起非法占用耕地刑事犯罪典型案例中，涉案產業均與土地性質存在一定關聯性（如挖塘養魚、農旅項目、農產品加工配套），因存在 “改變用途、未經審批、造成毀壞”等情形，均被追究刑事責任。非法占用農用地罪評價的核心是行為的合法性與危害性，而非產業名義。
二、產業建設中不構成非法占用農用地罪的八大出罪理由
在產業建設涉非法占用農用地罪的案件中，可圍繞犯罪構成要件、案件事實細節、政策與程序特殊情形等多方面展開，結合產業項目常遇的審批流程、土地性質認定、政府協調等問題，結合12309中國檢察網上檢索到的不起訴案例，歸納出如下無罪辯點：
1、行政信賴導致認知偏差。產業建設中很多企業會基于地方政府招商引資政策、口頭承諾或會議紀要等開展用地建設。比如政府為推進民生項目、重點產業項目，要求企業按時落地，卻因審批流程復雜導致手續滯后，企業“邊建邊批”的，可主張基于對行政機關的信賴而缺乏違法性認識。若能提供通話錄音、會議記錄等證據，可證明無非法占用的故意。
2、占用的土地存在權屬爭議。如果涉案土地存在與企業或鄰近地塊權屬界限不明的情形，企業根據長期使用習慣和相關權屬證明占用的土地，不存在明知是農用地而非法占用，可主張主觀上無犯罪故意。例如企業因土地確權文件標注不清，按長期形成的使用范圍開展建設，并非故意占用農用地。
3、土地性質認定錯誤。不同土地類型的入罪面積標準不同，若能證明案涉土地被誤判性質，可能因未達標準出罪。比如產業建設占用的地塊實際是荒地、未利用地，卻被誤登記為林地；或是草地被錯判為林地，原本未達林地入罪面積標準，可通過調取衛星影像圖、村民證言等證據，推翻原土地性質認定。
4、鑒定意見存在瑕疵。司法實務中，鑒定意見是認定占地面積和土地毀壞程度的關鍵證據。若鑒定機構無相應資質、鑒定程序違規、未實地勘測就核算面積，或是鑒定內容未明確體現農用地種植條件“嚴重毀壞”等情形，辯可申請重新鑒定或否定該鑒定意見的效力。
5、占用面積未達入罪標準。非法占用農用地罪有明確數量標準，基本農田 5 畝以上、基本農田以外的耕地 10 畝以上、林地等其他農用地 25 畝以上才達立案標準。產業建設中若占用面積未達對應標準，僅需承擔行政責任。同時，還可主張應核減面積，如第三方跨界施工占用的部分、立案前已取得土地性質變更審批的部分，均不應計入非法占用面積。
6、未造成農用地嚴重毀壞。本罪需以造成農用地大量毀壞為要件。若產業建設僅對土地表層土壤造成輕微破壞，未破壞種植層，或及時采取回填土方、補種植被等措施，恢復了土地種植條件，可主張未達到“嚴重毀壞”的損害后果。如企業搭建臨時設施時輕微破壞地表，收到整改通知后立即拆除并恢復耕種，經檢測土地可正常種植的，可爭取不起訴。
7、程序瑕疵而非實質違法。實踐中，很多企業按照規定提交了完整的用地審批申請，但因審批流程繁瑣、跨區域指標調配等客觀原因未取得正式手續，且占用行為符合土地利用總體規劃，不存在規避審批的情形，則可認定為程序瑕疵而不是非法占用。例如民生項目因跨市購買耕地指標耗時過長，未能在施工之前辦好相關手續，但之后在建設過程中又追加相應的耕地指標，并未造成耕地總量的減少，也不應按照非法占用農用地罪追究刑事責任。
8、其他法定出罪情形。可主張從舊兼從輕原則，對于2012年11月22日《關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》實施前的非法占用草地行為，因當時無明確刑事立案標準，相關行為多屬行政處罰范疇，不應以犯罪追究。
三、產業發展與土地保護的雙贏路徑
當產業建設嚴格遵循土地管理法規時，可實現與農用地使用的合法兼容，需要滿足以下三個條件：
一是用途匹配。產業類型與農用地原用途一致或符合法定例外情形。例如，在耕地上發展規模化種植、農產品初加工（不破壞耕作層），在林地上開展林下經濟（不損毀植被），均屬于維持原用途的合法利用。
二是審批完備。涉及農用地轉用、臨時占用等情形時，依法取得審批手續，這是《土地管理法》第四十四條的強制性規定，即使產業與土地性質高度相關，未經審批的建設行為仍屬非法。拒絕走“先建后批”、“邊批邊建”等“便捷路徑”。
三是生態無害。即使是合法審批的涉農產業，也應采用生態友好型建設方式，避免硬化地面、挖砂取土、排放污染物等破壞種植條件的行為。禁止在耕地上傾倒渣土、堆放廢棄物等 “壓占類” 破壞行為。
結語
占用土地進行與土地性質有關的產業建設，是否構成非法占用農用地罪，最終取決于是否違反土地管理法規、是否非法改變土地用途、是否達到數量標準并造成毀壞。“產業與土地性質相關”不屬于無罪的理由，僅能在量刑時作為情節予以考量；而 “合法審批”“事后補正”，卻能成為阻卻刑事追責的核心要素。在耕地保護成為“國之大者”的時代背景下，必須摒棄“打擦邊球”的僥幸心理，堅守合法審批、用途合規、生態保護三大底線，同時建立事后補正意識，才能實現產業發展與土地保護的雙贏。
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