管理人一直被認為是破產程序中的“主刀醫師”，現行《企業破產法》確立的破產管理人制度自施行以來，在推動經營主體有序退出、優化資源配置等方面發揮了重要作用。但隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和市場經濟的飛速發展，管理人制度逐漸落后于破產法律實踐，主要體現在：一是管理人隊伍建設和能力素質亟待完善和提升，實踐中管理人隊伍存在較大的流動性和不穩定性，且破產業務的復雜性和綜合性需要管理人隊伍不斷提升自身專業、強化團隊意識。

二是管理人的選任方式有待改進。企業破產法第22條規定了管理人的指定與更換制度，實踐中多數地方主要通過抽簽、搖號方式隨機指定管理人，難以保證管理人的能力水平與破產案件相匹配，特別是一些疑難復雜的破產案件無法有針對性地選擇高水平管理人隊伍。

三是對管理人的監管有待加強。企業破產法第27條規定了管理人應當勤勉盡責，忠實執行職務，第69條規定了管理人的行為告知義務。司法部門對管理人的監管缺乏抓手，管理人向人民法院報告工作的制度流于形式，地方破產管理人協會對會員的管理職責沒有統一規定，破產企業和債權人對管理人違規執業難以制約。

司法實踐中，針對解決管理人制度困境的嘗試由來已久。

2018年3月最高人民法院印發的《全國法院破產審判工作會議紀要》中明確提到要完善管理人制度，包括但不限于完善管理人隊伍結構、保障管理人依法履職、落實管理人職責、建立破產費用的綜合保障制度等。

2020年9月，最高人民法院、國家發展和改革委員會聯合發布《關于完善企業破產配套制度保障管理人依法履職、進一步優化營商環境的意見（征求意見稿）》，就管理人職責、權利以及涉稅事項的相關處理有所提及并要求保障。

2021年全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國企業破產法》實施情況的報告中，指出了在實踐中管理人制度運行存在的問題，同時對健全管理人制度的思路進行了深入分析。

本次修訂草案從完善管理人的選任方式和主體資格入手，擴大管理人職責范圍，確立未履行完畢合同繼續履行權，依法加強對管理人監督管理，并設立破產保障基金，形成完整體系，科學合理地進行制度安排，促使管理人能找準角色定位，精準、高效地完成對破產企業的“大手術”。

亮點評析：草案第三十一條將資產管理公司、履行破產事務行政管理職責的部門及其工作人員納入破產管理人范疇，目的在于豐富管理人類型，對于部分特殊類型破產案件，充分發揮資產管理公司、政府部門的獨特優勢，提高破產案件辦理效率，保障破產工作順利推進。同時新增“具有嚴重失信不良記錄且尚未修復”這一不得擔任管理人的情形，接軌信用中國制度建設，優化管理人隊伍結構。

問題與挑戰：將資產管理公司納入管理人主體范圍，旨在發揮其在資產處置領域的專業能力和市場經濟中的獨特優勢，助力破產企業在不良資產處置、紓困重組等方面的專業特長。然而正因資產管理公司長期以來從事于企業資產管理與市場化處置業務領域，與金融機構等各類市場主體建立了較為密切的商業合作關系和頻繁的業務往來網絡，其履行管理人職責時，可能與債務人或相關利益方存在既有的商業聯系，導致在處理破產事務時難以完全保持中立性。破產程序中涉及各方的利益平衡和博弈，管理人的獨立性和中立性將是推進整個破產程序各項工作的基石。

亮點評析：草案第三十條針對破產管理人選任與更換機制的規定進行了重大制度性調整，這一調整體現了立法理念從法院職權主義向債權人意思自治原則的過渡與平衡。該條款從兩個方面進行考量：一是，明確了債權人會議具有推薦替代管理人的權利，當推薦人選符合法定資格時，法院“應當”進行更換并指定；二是，賦予了單個債權人申請更換管理人的權利。此條修改旨在增強債權人的參與程度和話語權，確保破產程序的公正與透明。

問題與挑戰：該條款規定雖在一定程度上保障了債權人合法權益，但仍有部分細節問題有待商榷。盡管債權人會議有權推薦人選，但不應超出破產案件審理法院管理人名冊范圍進行推薦，以避免破產程序遺留事項無法妥善處理。同時，破產程序是集體清償程序，賦予單個債權人提出更換管理人的權利，一是單個債權人無法代表整體債權人訴求，存在較大道德風險，二是實踐中可能會導致部分債權人頻繁提起更換申請，加重人民法院和管理人的負擔，影響整體破產程序的推進效率。

修法建言：建議在第一款后增加“被推薦人選應當從破產案件審理法院管理人名冊中確定”，同時刪除單個債權人的申請更換管理人的權利。

亮點評析：草案第三十三條第八項增加了管理人信息披露的職責，這一修訂突出管理人在破產程序中的信息樞紐地位，強化了債權人的知情權和監督權，促使管理人更加勤勉盡責地履行職務，有助于提升破產程序的透明度和公信力。草案第三十三條第十項明確了管理人的涉稅義務，這一規定將管理人在破產程序中的職責進一步延伸至稅務領域，確保破產財產處理過程中的稅務合規性，避免因稅務問題導致破產程序受阻或產生額外的法律風險，有助于保障國家稅收利益。

問題與挑戰：增加管理人的涉稅義務在合理性與合法性方面存在欠缺，引發極大爭議。一是多數企業破產時管理人無法及時接管財務資料且管理人非專業稅務、財務工作者，對企業生產經營狀況及財務、稅務申報等無法短期全面掌握，無法獨立履行涉稅義務。二是管理人代表債務人履行納稅申報、開具發票等涉稅義務過程中，涉及稅務系統更換開票人、財務負責人、發票申領人、報稅員等信息，可能造成稅務秩序的破壞。三是在破產程序依法進行的期間內，企業作為法定的納稅主體，法律地位并未發生改變，其應當履行的各項涉稅義務也依然存在，破產企業仍需遵循稅收法律法規的相關規定，按時完成納稅申報工作，依法開具符合規定的正規發票，并確保及時足額地繳納稅款等。涉稅義務原則上應由破產企業內部的專職財務人員繼續負責執行，管理人應僅在企業財務人員出現流失、無法正常履行涉稅義務的特殊情況下，或者當法院裁定由管理人全面接管企業的營業事務時代為履行涉稅義務。

修法建言：建議刪除管理人代表債務人履行涉稅義務的職責，明確管理人與債務人在稅務處理上的職責邊界，確保破產程序的稅務合規性。

亮點評析：草案第二十二條第二款新增了管理人在未履行完畢合同中繼續履行權行使的例外情形，由此可見，立法者秉持公平原則，為特殊群體提供了一定的權益保障；第四款的補充規定遵循意思自治原則，明確了管理人靈活處置合同的權限，有助于提升破產案件的推進效率。

問題與挑戰：草案將原“視為解除合同”修改為“視為拒絕履行”，但“拒絕履行”并未決定合同的存續狀態，不僅會造成合同關系的不穩定，更不利于破產程序的高效有序推進，這將大大延長破產案件的處理周期，增加各方當事人的時間成本和經濟負擔。雙方當事人對于是否拒絕履行或合同是否解除反復協商仍未達成一致意見時，只能通過訴訟途徑解除合同，這一過程不僅耗時耗力，還會產生額外的訴訟費用和律師費用，這無疑會導致破產成本的大幅增加，直接影響對債權人債權的清償比例和清償效率。

修法建議：實踐中管理人審查合同是否繼續履行向來高度審慎，賦予其合同解除權具有充分的合理性和必要性。建議將第一款與第三款中“視為拒絕履行”修改為“視為解除合同”。

亮點評析：草案第三十八條明確了政府部門對擔任管理人的機構和個人進行監督管理的權限，從頂層設計層面強化了對管理人的外部監督力量，有助于規范管理人執業行為，防止權力濫用。

問題與挑戰：在實踐中，對于國有企業、金融機構破產等存在重大影響的案件，以及部分破產案件中資產處置、職工安置、債權清償等存在一定涉稅、維穩風險的事件，政府部門本就予以高度關注，有時會存在行政權力過度干預管理人公正履職的情形。明確行政機關對管理人的監督管理職責后，前述影響或將進一步加深。

修法建言：通過制定監督管理實施細則，明確監督管理與行政干預的界限，進一步細化監督管理范圍，減少行政權力對破產程序的過度干預，保證管理人依法公正履職。

亮點評析：草案第三十九條規定，縣級以上人民政府根據需要設立破產保障基金，用于保障債務人財產不足以支付破產費用的案件的破產費用支付。該條新增破產保障基金的主要目的是解決破產程序中的資金瓶頸問題，為破產程序的順利啟動和推進“保駕護航”，從而提升市場出清的效率和質量，確保“無產可破”案件也能依法有序處理。

問題與挑戰：本條僅為原則性規定，較為籠統，在具體實施過程中可能會面臨諸多細節問題。例如，對于基金的管理主體、管理方式以及使用審批流程等缺乏詳細規定，容易引發資金使用不規范、效率低下甚至資金被濫用等風險；管理人報酬提取方式無細節補充，各資金的構成比例也未有明確。

修法建言：一是，需要建立科學合理的管理人報酬提取標準體系，建議采用超額累進式的階梯提取方式，即報酬越高提取比例越高，這樣既能激勵管理人創造更好業績，又能防止提取比例過高損害影響管理人工作積極性。二是，應當詳細列明各項資金構成的具體比例，通過精細化的比例設置，確保破產保障基金的設置具有充分的透明度和合理性。

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