作者：張楠

一、舊礦法下的困境 SHUREN LAWYER/

礦業權的性質較為復雜，雖然《民法典》與《礦產資源法》均明確其為用益物權，具有私法屬性。但權利人在行使礦業權的過程中，又不可避免地影響礦產資源國家所有權、相鄰關系人環境權益等國家或他人利益。為防止其他關聯利益遭受侵害，國家不得不出面監管。如此造就了礦業權兼具民事物權屬性和行政許可特性。

針對行政許可的特性，除了舊礦法第十三條以及第十六條明確了勘察許可證和采礦許可證需要前置審批許可的要求外，更有《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令240號）和《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令241號）進一步規定了勘查許可證、采礦許可證申請審批的條件和程序和登記辦理。礦業權的行政許可從明確要求到實際審批履行程序都具有具體的規定。

針對民事物權屬性，1986年《民法通則》明確國家保護合法的采礦權。2000年國土資源部《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》（國土資發〔2000〕309號）明確“探礦權、采礦權為財產權，統稱為礦業權”。2007年《物權法》“用益物權編”中規定，依法取得的探礦權、采礦權等權利受法律的保護。2020年《民法典》同樣規定：依法取得的探礦權、采礦權受法律保護。上述法律法規規定明確了礦業權的物權屬性。雖然在私法不斷變遷的過程中，礦業權的物權屬性部分也越來越得到重視，但在新礦法頒布之前沒有專門規定礦業權物權登記制度。實踐中，主管部門向礦業權人頒發的證書在作為行政許可證的同時，也將其作為物權證書。

這讓勘查許可證和開采許可證作為權利表彰，帶有財產權登記與行政許可的雙重屬性。但物權與行政許可在獲得程序上的差異以及物權與行政許可性質上的差異會導致礦業權人在行使礦業權的過程中產生諸多不便。筆者在此簡單列舉兩個弊端。

• 第一是礦業權取得與行政許可取得的時間節點間隔較大，但明確礦業權人已獲得礦業權的憑證卻以行政許可證書為準。這就導致了在未取得行政許可期間，礦業權無法得到法律層面的保護。

• 第二是針對部分違法的礦山開采行為，行政處罰通常是不予辦理或吊銷勘查許可證、開采許可證。如此不單單是取消了行政許可事項，還會導致礦業權的滅失。但行政違法行為是否達到了行政機關需要對具有私權性質的權利進行處分的程度，其實有待商榷，因此存在處罰過當的可能。

關于不能將物權與行政許可一視同仁的觀點，在郴州飯壟堆礦業有限公司訴國土資源部采礦許可證糾紛再審案中進行了明確。最高院認為：“采礦許可證是地質礦產行政主管部門代表國家向采礦權申請人頒發的、授予采礦權申請人行使采礦產資源權利的法律憑證，但并非唯一法律文件。采礦權人開采礦產資源權利的取得，雖以有權機關頒發采礦許可證為標志，但采礦權出讓合同依法生效后即使未取得采礦許可證，也僅表明受讓人暫時無權進行開采作業，除此之外的其他占有性權利仍應依法予以保障。同樣，采礦許可證規定的期限屆滿，僅僅表明采礦權人在未經延續前不得繼續開采相應礦產資源，采礦權人其他依法可以獨立行使的權利仍然有效。”

二、新法的突破與挑戰SHUREN LAWYER/

《中華人民共和國礦產資源法》（2024修訂）第二十二條規定：“設立礦業權的，應當向礦業權出讓部門申請礦業權登記。符合登記條件的，礦業權出讓部門應當將相關事項記載于礦業權登記簿，并向礦業權人發放礦業權證書。

礦業權變更、轉讓、抵押和消滅的，應當依法辦理登記。

礦業權的設立、變更、轉讓、抵押和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，法律另有規定的除外。

礦業權登記的具體辦法由國務院自然資源主管部門制定。”

《中華人民共和國礦產資源法》（2024修訂）第三十三條規定：“礦業權人取得礦業權后，進行礦產資源勘查、開采作業前，應當編制勘查、開采方案，報原礦業權出讓部門批準，取得勘查許可證、采礦許可證。未取得許可證的，不得進行勘查、開采作業。”

此次新礦法的修改將礦業權與行政許可的取得做了明確區分。針對礦業權，同《民法典物權編》對于不動產權的規定類似。明確礦業權的設立、變更、轉讓、抵押和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，法律另有規定的除外。“礦業權證書”是合法擁有礦業權的憑證。新礦法第三十三條更是以“礦業權人取得礦業權后”的前后順序強調了“兩權”的分離。礦業權的公法性與私法性得以有效分離，為礦業權的行使提供了清晰的法律框架。

但我們應當關注的不僅僅是法條規定的分離，更重要的是法條背后實際執行過程中的對整個登記管理程序的重新梳理。物權與行政許可的分離，也衍生出權利期限是否一致、權利是否可以分離等各類問題。

例如，新礦法明確探礦權的期限為五年。探礦權期限屆滿，可以續期，續期最多不超過三次，每次期限為五年。但新礦法對于勘查/開采許可證的期限則未有明確規定。許可證的期限是和礦業權證期限保持一致，還是基于行政管理需要另作規定？再比如，采礦權人是否可以將礦產資源開采生產委托給第三人，受托人以自身名義辦理采礦許可證。如果允許的話，又會衍生出如果采礦權被抵押，采礦許可證持有人是可以繼續開采生產還是會受到約束等等一系列問題。

這些尚待解決的問題不僅需要有法律法規明確規定，更需要規定在順應礦業權市場化與確保礦產資源合規開采之間把握尺度，保持平衡。待國務院進一步出臺登記條例、操作指引等配套政策后，礦業權登記制度的實際成效將更加清晰。
 

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