閑置土地處置方式的定性
《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確要求要全面提高資源利用率，加強土地節約集約利用，加大批而未供和閑置土地處置力度，盤活城鎮低效用地。
近年來，各地政府國土資源主管部門正在進一步加大土地執法力度，與此同時對閑置土地的調查處置力度也在進一步加大，為避免在閑置土地處置過程中帶來的法律風險，國土資源主管部門應當更加重視在此過程中需要遵循的法定程序。
本文將根據法律、行政法規、司法解釋等相關規定，對閑置土地處置方式進行定性，從而對處置過程是否需要遵循《行政處罰法》的程序性規定給出有益參考。
從閑置土地認定及處置系列文章的上一篇文章中我們了解到，在目前，我國對閑置土地的處置方式主要分為兩個方面。
即：政府行為等原因造成土地閑置的，主要以延期開工；改變土地用途、規劃條件；置換土地；協議有償收回等方式進行閑置土地處置。非政府行為等原因造成土地閑置的，主要以征收土地閑置費；無償收回國有建設用地使用權的方式進行閑置土地處置。
因政府行為等原因產生的閑置土地處置行為，目前司法實踐中均一致認為其不屬于行政處罰。因非政府行為等原因產生的閑置土地處置行為中，無償收回國有建設用地使用權的處置方式，最高人民法院行政審判庭作出的《關于無償收回土地使用權法律性質等有關問題的復函》（行復[2023）]33號）傾向于認為其屬于行政處罰。
但對于征收土地閑置費的處置方式，由于法律、行政法規、司法解釋等均未對其予明確定性，加之財政部于2014年作出的《關于公布行政事業性收費和政府性基金實行目錄清單的公告》（財政部公告2014年第80號）將其納入了行政事業性收費目錄清單，目前對于征收土地閑置費的定性在實踐中仍存在爭議。
依據《閑置土地處置辦法》第十四條的規定，土地未動工開發滿一年的，國土資源主管部門按照征收土地閑置費的方式對國有建設用地使用權人進行處理；土地未動工開發滿兩年的，國土資源主管部門向國有建設用地使用權人無償收回建設用地使用權。
由此可知，國土資源主管部門實施兩類處置方式時，僅依據土地閑置時間的長短。同時根據《中華人民共和國行政處罰法》第二條的規定，行政處罰是減損當事人合法權益或者增加當事人新義務的政府懲戒行為，其本質特征在于其制裁性。征收土地閑置費的處置方式，是行政機關針對國有建設用地使用權人非政府行為等原因造成土地閑置的情況，使其在按時動工竣工的義務之外承擔繳納土地閑置費的義務，屬于對其增加了新的義務。
綜上所述，本文認為國土資源主管部門對非政府原因造成土地閑置的情形，在采用征收閑置土地費及無償收回國有建設用地使用權的處置方式時，除履行《閑置土地處置辦法》的規定外還應當重視《行政處罰法》對行政處罰的程序性規定。
法律規定：
《中華人民共和國行政處罰法》第二條：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。”
《閑置土地處置辦法》第十四條：“除本辦法第八條規定情形外，閑置土地按照下列方式處理：
（一）未動工開發滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產成本；
（二）未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批準權的人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。”
最高人民法院行政審判庭《關于無償收回土地使用權法律性質等有關問題的復函》（行復[2023）]33號）規定：“行政機關作出無償收回閑置土地使用權決定，針對的是國有土地使用權人超過出讓合同約定的動工開發日期滿兩年未動工開發的情形，結合《中華人民共和國行政處罰法》第二條和原國家土地管理局《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》（﹝1997﹞國土法字第 153 號）第五條規定，我們傾向于該行為屬于行政處罰。”
作者簡介
周莉亞律師是樹人律師事務所政府法律服務部律師助理，畢業于華東政法大學，退役軍人。主要從事政府法律服務、規范性文件審查、行政執法合規、案卷評查、行政復議、行政訴訟等業務。現為西寧市城北區人民政府、青海省醫療保障局、國家礦山安全監察局青海局、西寧市生態環境局等政府、機關提供日常法律服務。
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