游必有“方”——風景名勝區旅游建設項目用地相關規定
前兩篇講述了有關旅游建設用地類型與取得程序，而其中作為自然景觀、人文景觀較為集中的風景名勝區，一直以來是由國家統一管理、嚴格保護的旅游區域，多為國家特有且珍稀的不可再生資源。因此，旅游企業在建設開發風景名勝區旅游項目時，在符合我們前述所講旅游用地取得的一般性規定的基礎上，還需著重注意有關風景名勝區的特殊規定。
注：本篇僅探討風景名勝區旅游建設項目用地相關制度，不對其他審批、基建、環保、品宣等環節做評析。
一、風景名勝區概述及設立意義
風景名勝區作為自然景觀與人文景觀的整合區域，能夠反映出整個自然生態的發展變化過程與人文歷史的演變進程，使得前來旅游、觀賞的人們在獲得內心通透愉悅的同時，也能體會到自然狀態與歷史原貌，不論是對經濟發展建設，還是對歷史文化教育均具有非凡的意義。
旅游企業作為發展國家旅游業的社會中堅力量，不但背負著促進旅游業經濟發展的社會重任，而且承擔著對歷史與現代文化教育、自然景觀保護的歷史責任。因此，對于涵括自然景觀與人文景觀的風景名勝區域，旅游企業更加有責任也有義務合法合規的進行建設運營。
二、風景名勝區旅游項目建設用地的相關規定
（一）需符合旅游用地規劃
根據前篇對旅游用地取得的土地類型、取得方式及程序的講述，旅游企業若要取得風景名勝區域的旅游用地，首先以建設用地為主，同時還要避免用地涉及生態保護區域紅線、永久基本農田及耕地等非經營性用地；其次要符合當地有關政府部門的規劃編制，在旅游規劃的范疇內將取得的土地用作旅游開發。
（二）需符合風景名勝區規劃管理
在我國，旅游企業在取得旅游用地后，應當符合旅游項目所在地有關政府部門的旅游規劃編制，作為風景名勝區的旅游用地，還需要符合有關風景名勝區的規劃管理。而風景名勝區在有關政府部門編制規劃前，還需要由有關部門申請設立，主要包括國家級風景名勝區與省級風景名勝區。
雖然自然資源部于2023年3月23日發布的《關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》中有關風景名勝區詳細規劃的要求與現存《風景名勝區條例》的詳細規劃存在模糊不清的現象，但旅游企業開發建設旅游項目時，仍需依照當地政府部門對風景名勝區規劃的調整確定用地范圍。
（三）風景名勝區用地的取得方式
目前我國對于風景名勝區本著以有效保護、合理利用為原則，禁止將風景名勝區域內的自然資源與人文資源出讓給任何單位或個人經營的。但對于風景名勝區域內屬于建設用地或經過農用地轉用手續后，更改為建設用地的，旅游企業可以按照建設用地出讓的方式取得土地使用權用作旅游開發；屬于集體建設用地的，旅游企業可以與相關集體進行協商，通過承包、出讓等方式取得集體建設用地使用權，從而在風景名勝區內依照風景名勝區的總體與詳細規劃開發建設旅游項目。
三、風景名勝區進行旅游開發的用地限制
（一）禁止性要求
風景名勝區域內的用地一般系國家或省內重點保護的人文資源和自然資源，受到嚴格保護，不得隨意改變或破壞。而由于風景名勝區存在眾多自然野生景觀、歷史文化景觀等，旅游企業在風景名勝區內開發旅游項目的，除旅游用地的取得限制外，還需要格外注意有關風景名勝區域內的限制要求，主要包括：
（二）經批準可開發建設的項目
由于對風景名勝區的特殊嚴格保護，國家還建立了風景名勝區管理機構對風景名勝區域內的各項資源進行管控及保護。旅游企業經相關取地程序取得風景名勝區內的土地使用權用作旅游建設，除需遵照上述禁止性要求外，還需要符合相應的審批或核準流程，才能從事相應的旅游建設項目，具體為：
四、律師建議
旅游企業在旅游建設選址階段將風景名勝區納入開發計劃，無論是對經濟效益的獲取還是對自然與人文資源的保護，均具有相應的經濟意義與教育宣傳意義。故，建議旅游企業在風景名勝區開展旅游項目開發時，嚴格依照相關政府部門編制的風景名勝區規劃及相關用地開發禁止、限制性規定，做好取得風景名勝區用地的內部決策與外部審批程序，合法合規開展旅游項目建設工作。
作者介紹
董文楠，樹人律師事務所主辦律師。致力于公司法人治理、國資監管、融資擔保、旅游企業法律風險防控等方面的法律業務。先后參與青海省投資集團有限公司破產重整、青海機電國有控股有限公司法務內審、鹽湖股份職工持股規范、青海省西海煤炭開發有限責任公司混改、青海省工程咨詢中心審計整改、青海省勝利賓館有限公司改革脫困、青海省國有經營性資產集中統一監管等多個專項法律服務。
張智齊，樹人律師事務所西寧常法中心律師助理，主要從事公司治理、企業合規、風險規避、企業產權重組等法律業務，現為青海省青海湖旅游發展集團有限公司、青海省旅游投資集團股份有限公司、青海金泰融資擔保有限公司、青海省勝利賓館有限公司等多家企業提供常年法律服務。
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