行政協議無效的認定
當事人簽訂合同的目的是履行，而合同的效力決定了合同是否能得到履行，因此對于合同效力的審查就是合同案件審理的關鍵。行政協議作為行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，具有行政性與民事性的雙重性質，行政協議的無效與否會影響到對行政協議訴訟的裁決，因此對其效力的認定也是司法實踐中的一大難點。本文將通過相關條文解析與司法實踐案例相結合的方式探討法院對行政協議認定無效的做法。
一、法律規定
1.《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十二條
行政協議存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當確認行政協議無效。
人民法院可以適用民事法律規范確認行政協議無效。
行政協議無效的原因在一審法庭辯論終結前消除的，人民法院可以確認行政協議有效。
2.《行政訴訟法》第七十五條
行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。
二、法條解讀
《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》對于認定行政協議無效規定了兩種情況，即行政協議存在法律法規強制性規定的重大且明顯違法情形的以及適用民事法律規范確認行政協議無效的。
（一）對“行政協議存在法律法規強制性規定的重大且明顯違法情形”的解讀
對于第一種情況中所述的“重大且明顯違法情形”，的判斷，根據相關理論研究，“重大”指行政行為內在的“重大違法性”，即行政行為的違法瑕疵已經達到了連信賴保護原則都無法為其進行解釋的境地。而“明顯”指行政行為外在的“明顯違法性”，即行政行為的違法瑕疵是顯而易見的，較為容易判斷。
在司法實踐中，有不少案件是依據行政訴訟法第七十五條來確認行政協議無效。具體來看，違反行政法律規范導致行政協議無效的包含以下情形：
情形1:行政機關無職權或超越職權
“法無授權不可為”，一個有效的行政協議必須具有行政協議的主體資格，行政機關未經合法授權或超出授權范圍與行政相對人簽訂的行政協議應認定為無效。需要注意的是，因行政協議既有作為行政管理方式“行政性”的一面，也有作為公私合意產物“合同性”的一面，故簽訂行政協議的應該是行政機關，行政機關以外的公民、法人、組織能夠簽訂協議但不能作為擁有行政權力的一方與行政相對人簽訂行政協議，并且簽訂行政協議的行政機關應當具有簽訂行政協議的法定職權，如其沒有此項職權或在超越職權簽訂協議的，違反職權法定原則，則一定導致行政協議無效。如在“張家界市某政府房屋征收與補償事務中心與侯某等行政協議案”中，法院認為被告不具有集體土地上的征收補償職責，故判決確認被告張家界市某政府房屋征收與補償事務中心與第三人簽訂的《房屋征收補償協議》無效。
情形2:作為行政協議主要內容的行政行為無效的
行政協議中，通常會對行政機關及行政相對人雙方的權利與義務進行約定，而在這其中，通常會要求行政機關作出某些行政行為。例如在招商引資合同中，行政機關需要在行政相對人履行一定義務后，利用其職權對行政相對人作出某些行政獎勵，但如果協議約定的行政行為無效，則該行政協議亦無效。如行政協議中預定的行政行為違反法律法規等強制性規定的，其效力自是無效，其行政協議亦無效。
情形3:按照相關法律法規、規章或行政事務性質不得訂立行政協議的
如法律法規、規章明確規定不得采用行政協議，或某些行政事務性質不適合采用行政協議的，而行政機關采用該行政協議方式的，該協議無效。如在治安管理等干預行政和稅務管理等租稅領域，行政機關原則上只能采取行政處罰等方式。法律明確規定不得采用行政協議，或者按照行政事務的性質，不適合采用行政協議的方式，則行政機關采用行政協議的方式，該協議無效。
（二）對“適用民事法律規范確認行政協議無效”的解讀
在我國，關于合同無效的民事法律規范主要是《民法典》第一百四十四條、第一百四十六條、第一百五十三條、第一百五十四條。
● 第一百四十四條規定
“無民事行為能力人實施的民事法律行為無效。”
● 第一百四十六條規定
“行為人與相對人以虛假的意思表示實施的民事法律行為無效。以虛假的意思表示隱藏的民事法律行為的效力，依照有關法律規定處理。”
● 第一百五十三條規定
“違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無效。但是，該強制性規定不導致該民事法律行為無效的除外。違背公序良俗的民事法律行為無效。”
● 《民法典》第一百五十四條規定
“行為人與相對人惡意串通，損害他人合法權益的民事法律行為無效。”在司法實踐中，人民法院嚴格按照上述規定審理行政協議案件，確定相關行政協議有效與否。”
綜上，法院在審理行政協議案件確定其效力時，人民法院在審理行政協議效力認定的案件時，首先要根據行政訴訟法規定的無效情形進行審查，此外，還要遵從相關民事法律規范對于合同效力認定的規定。
在“濮陽市華龍區某公司與濮陽市城市管理局、河南省濮陽市人民政府行政協議案”這一公報案例中，法院認為，被訴協議約定了某公司在濮陽市特許經營管道燃氣的區域、年限等內容。根據相關規定，濮陽市城管局具有負責濮陽市包括城市供氣在內的市政公用事業特許經營管理工作的職權。根據《建設部關于印發〈關于加快市政公用行業市場化進程的意見〉的通知》中關于“城市市政公用行業主管部門代表城市政府與被授予特許經營權的企業簽訂特許經營合同”的規定，濮陽市城管局作為城市市政公用行業主管部門，與某公司簽訂被訴協議，具有法律依據，因此，該協議不存在“簽訂主體沒有行政主體資格或者超越法定權限”的情形。此外，該協議中也不存在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十九條規定的“減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規范依據”“行政行為的內容客觀上不可能實施”或者其他重大且明顯違法的情形。因此，本院認為，被訴協議不存在《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規定的無效情形，以及協議簽訂時有效的《中華人民共和國合同法》第五十二條規定的無效情形，對某公司確認協議無效的訴求予以駁回。
五、結語
從司法實踐中來看，人民法院在審理行政協議案件判斷協議效力時，不僅需要從行政訴訟法規定的無效情形進行審查，還要根據相關民事法律規范對于合同效力進行認定核查是否存在協議無效的情形。因此，無論是作為行政協議的行政機關一方或是行政相對人一方，都需要在簽訂行政協議時對此盡到審慎核查義務，以免在協議履行過程中發生爭議，造成不必要的損失。
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作者介紹
周紹雯律師，主要從事規范性文件合法性審查、立法項目等政府法律服務項目。為青海省住房與城鄉建設廳、青海省林業和草原局、中國人民銀行西寧中心支行等政府機關提供日常法律服務。曾參與《青海省生態環境保護條例》《青海省枸杞產業促進條例》等立法項目。目前正在從事立法專項工作以及省林草局、省住建廳等常年客戶的常年法律服務工作。
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