“人人有責、層層負責、各負其責”是新安法（指2021年修正的《中華人民共和國安全生產法》）確立的安全生產工作體系，要求企業建立健全從主要負責人、職能部門到一線崗位員工的全員安全生產責任制，嚴格落實安全生產主體責任。其中，企業的“主要負責人”等關鍵少數是落實企業安全生產責任的主要抓手，也是《“十四五”礦山安全生產規劃》（以下簡稱“十四五規劃”）中健全企業安全責任體系中的主要工作任務之一。

那么，如何理解新安法提到的“主要負責人”？“主要負責人”履職不到位又將面臨怎樣的法律責任？本文將結合上市公司“興業礦業”全資子公司西烏珠穆沁旗銀漫礦業有限責任公司（以下簡稱“銀漫礦業”）發生的一起井下車輛傷害重大生產安全事故，解讀新安法體系下礦山企業主要負責人的安全生產主體責任，也希望可以通過這篇文章，讓更多的礦業企業“一把手”關注和重視安全生產工作，預防和減少礦山安全事故的發生。
 

主要負責人包含法定代表人與實際控制人

新安法第五條規定：“生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責。其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責。”

根據全國人大常委會法工委與應急管理部共同編寫的《中華人民共和國安全生產法釋義》，生產經營單位“主要負責人”的判斷標準包括以下三項內容：

1本單位生產經營活動主要決策權、最終決定權的享有者，全面領導生產經營活動。

2實際領導、指揮本單位生產經營日?；顒拥臎Q策人。

3能夠承擔本單位安全生產全面領導責任的決策人。

一般情況下，符合上述標準的企業主要負責人就是企業的法定代表人。法定代表人，是指依法律或章程規定代表公司/企業行使職權的負責人。對于公司制的企業，按照公司法的規定，法定代表人可以由董事長、執行董事或者經理擔任。對于非公司制的企業，主要負責人為企業的廠長、經理、礦長等企業行政“一把手”。如《全民所有制工業企業法》規定：企業實行廠長(經理)負責制，廠長是企業的法定代表人，對企業負有全面責任。

但在企業的實際經營中，面臨的情況會更加復雜。通常，企業的法定代表人由董事長或總經理擔任，他們也是企業的實際控制人。但在實踐中，實際控制人不擔任企業的法定代表人或者股東，僅通過投資關系、協議或者其他安排實際支配公司行為、對公司事項享有實際決策權和決定權的情形也并不少見。特別是國家建立信用體系后，很多法定代表人因企業債務糾紛被納入限高行列，自此，以前被爭搶的“法定代表人”變成了高危身份，控股股東及實際控制人紛紛避讓，安排一些信得過的下屬或親信擔任該職務。

對此，國家礦山安全監察局相關司負責人也曾指出，礦山實際控制人常年不在礦山安全生產現場，對礦山的生產安全狀況不了解，但他們卻又是礦山生產經營工作的主要決策者和決定者，這是礦山安全生產主體責任落實面臨的重要挑戰。因此，新安法明確將實際控制人也涵攝在“主要負責人”的范圍內，這對礦山的實際控制人來說無疑也是新的挑戰。“法定代表人”的身份可以通過一系列安排加以規避，但“實際控制人”的身份涵蓋了控制權、投資收益的歸屬權等實質性權利，難以通過其他安排在繼續享有實際權利的同時規避身份。
 

主要負責人認定的特殊情形

主要負責人對本單位安全生產工作全面負責，綜合考量了其作為企業生產經營活動的最終決策者和主要事項決定者，對本單位生產經營活動的各個方面有能力做到統一領導、統籌協調等因素。因此新安法涵攝范圍中的主要負責人包含法定代表人和實際控制人，但是在實際認定中，也需要結合企業的生產經營實際情況進行綜合判斷，避免流于僵化、機械。

一般情況下，法定代表人和實際控制人就是企業的主要負責人。但是在部分公司制企業中，特別是一些大型集團公司中常存在此類情形：集團公司與下屬子公司的法定代表人為同一人，但其既不參與下屬子公司的生產經營活動和安全生產工作，也不是下屬子公司的實際控制人，各下級公司的生產經營活動和安全生產工作由總經理、首席執行官或其他實際履行經理職責的主管人員負責。在這種情況下，生產經營單位的主要負責人就不能僵化、機械地認定為法定代表人。

企業中還有一種常見的特殊情形，即原本的主要負責人長期缺位。比如作為主要負責人的董事長或者總經理因生病、學習培訓等情況在一定時期內外出，期間授權或委托其他人主持全面領導工作。如果此時發生安全生產違法行為或安全生產事故需要追究責任，而責任原因不能歸咎于長期缺位的原主要負責人時，僅因其為名義上的法定代表人而被追責，既不合乎情理又有悖于立法精神。
 

銀漫礦業“2•23”井下車輛傷害重大生產安全事故

01事故概況

2019年2月23日8時20分許，銀漫礦業運送人員的車輛在井下行駛過程中失控，正面碰撞躲避硐室側壁，發生井下車輛傷害重大生產安全事故，造成22人死亡，28人受傷。

銀漫礦業是上市公司內蒙古興業礦業股份有限公司（以下簡稱“興業礦業”，法定代表人、董事長：吉興業）的全資子公司，興業礦業對銀漫公司的實際生產經營擁有實際控制權，包括對財務運行和資金使用的全面控制權、重要人事任免事項的決定權以及對安全生產承擔的安全監督、檢查和管理職責。

銀漫公司與溫州建設集團礦山工程有限公司西烏珠穆沁旗分公司（以下簡稱“溫建西烏分公司”，法定代表人：張冬偉，實際控制人：接邾清）之間簽定有《2018-2019年度采掘、充填、尾礦輸送施工合同》和《2018年度外包工程安全管理協議》，約定由溫建西烏分公司承擔銀漫公司地下礦山采礦、充填、支護、掘進及尾礦輸送等工程施工。實際作業中，溫建西烏分公司使用的運輸車輛（即事故車輛）系法定代表人張冬偉從何福洲個人處購買的報廢改裝車輛。

02主要事故原因

經查，事故的主要原因包括：溫建西烏分公司違規使用未取得金屬非金屬礦山礦用產品安全標識、采用干式制動器的報廢車輛向井下運送作業人員。事故車輛駕駛人不具備大型客運車輛駕駛資質，駕駛事故車輛在措施斜坡道向下行駛過程中，制動系統發生機械故障，制動時促動管路漏氣，導致車輛制動性能顯著下降。駕駛人遇制動不良突發狀況處置不當，誤操作將檔位掛入三檔，車輛失控引發事故。事故車輛私自改裝車廂內座椅、未設置扶手及安全帶，超員運輸，加重了事故的損害后果。

溫建西烏分公司存在的上述問題之外，溫建礦山公司、銀漫公司、興業公司因對安全生產工作重視程度不夠、安全管理責任落實不到位，均對事故發生負有間接責任。

03主要負責人的事故責任

事故發生后，調查組對63名有關責任人員及6家生產經營單位提出了處理意見，共計22人被移送司法機關追究刑事責任，其中18人以重大責任事故罪定罪處罰，刑期最高者獲刑4年8個月。對事故發生負有直接、間接責任的4家生產經營單位的主要負責人均被追究刑事責任（詳見下表），其中事故調查組雖未對銀漫礦業實際控制人興業礦業的法定代表人、董事長吉興業作出追究刑事責任的處理建議，但最終吉興業仍因重大責任事故罪被定罪，僅免予刑事處罰。

礦山企業主要負責人的安全生產主體責任

“人命關天，發展絕不能以犧牲人的生命為代價”。這是習總書記在吉林長春寶源豐禽業有限公司發生特別重大火災事故后作出的重要指示，也是礦山企業生產、經營、發展不可逾越的紅線。對銀漫礦業“2•23”井下車輛傷害重大生產安全事故的處理，已經充分體現了本次新安法修改的動向，也展現了國家嚴格治理安全生產亂象的決心。

根據新安法的規定,生產經營單位的主要負責人對本單位安全生產工作所負的職責包括：建立健全并落實本單位全員安全生產責任制，加強安全生產標準化建設；組織制定并實施本單位安全生產規章制度和操作規程；組織制定并實施本單位安全生產教育和培訓計劃；保證本單位安全生產投入的有效實施；組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，督促檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患；組織制定并實施本單位的生產安全事故應急救援預案；及時、如實報告生產安全事故；保證本單位應當具備的安全生產條件所必需的資金投人等。

行政責任層面，新安法大幅提高了不落實安全生產主體責任的處罰力度。企業主要負責人未履行相關安全生產管理職責的，行政機關可以責令改正，并處2-5萬元罰款；逾期不改正的，處5-10萬元罰款，并且可以責令企業停產停業整頓。發生安全事故的，主要負責人最高會罰沒上一年度全部收入，而且還要面臨承擔刑事責任的風險，個人單個罪名最高刑期或將達到15年。

筆者撰寫本文的目的，旨在提醒各礦山企業包括實際控制人、法定代表人在內的主要負責人，在國家對安全生產重視等級不斷提升、立法及政策隨之做出重大調整的大背景下，礦山企業的主要負責人及經營者們也需要更新迭代對安全生產的認知體系，過往“出了事拿錢擺平”的時代已一去不復，今后需要真真切切地認識到安全和發展不是矛盾和對立的關系，而是一體之兩翼。在企業主要負責人的日常工作中，有必要借助專業服務機構的力量對企業的安全生產狀況進行全面評估，并結合相關監管政策搭建切合企業生產實際的安全生產合規體系。只有確保在安全生產的前提下生產經營，才能保障企業健康、持續發展，行穩致遠，同時也能保護企業主要負責人免于無意中越過紅線，遭受無妄之災。