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2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》（以下簡稱《意見》），全面啟動全國生態保護的紅線劃定與制度建設。《意見》提出，2020年年底前全國生態保護紅線劃定要全面完成。對于采礦權到期后自然資源主管部門是否準予延續的問題。本文試以案例角度，探析采礦權延續的現狀及對策。

某企業（以下稱“本案企業”）是一家從事沙石料加工、銷售的企業，擁有砂石礦《采礦許可證》，即沙石料的采礦經營權。

2011年10月24日，本案企業通過青海省國土資源廳礦業權交易中心公開掛牌拍賣取得砂石礦《采礦許可證》。同時，本案企業繳納了采礦權價款50萬元，礦山恢復治理植被保證金150萬元及占用草場補償金110萬元。

2012年5月，本案企業開始按照《采礦許可證》劃定的深度、開采規模籌建砂石料場，但在籌建工作還不到一個月時間的2012年6月，某縣環境保護與林業局隨即責令本案企業停。

2014年7月，在《采礦許可證》有效期屆滿前3個月本案企業向某縣國土資源局提出了采礦權延續的申請。2014年9月15日，經某縣國土資源局、環境保護與林業局、水利局及安監、勞動監察等部門實地調查簽署了同意本案企業的采礦許可證延續的意見，但后續一直都未給予本案企業是否給予準予延續的決定。

2016年6月16日，某縣政府、國土資源局、環境保護與林業局、水利局及草原監理工作站聯合下發《關于某縣利新砂石料場生態恢復治理問題整改的通知》，以“利新砂石料場供砂主體蘭新鐵路、峨祁公路均已完工；利新砂石料場未按生態恢復治理方案完成治理任務；采礦許可證已到期”等理由決定取締本案企業擁有采礦權證的利新砂石料場。

2016年9月9日，本案企業提起訴訟，請求：一、依法撤銷某縣政府、國土資源局、環境保護與林業局、水利局聯合下發的《關于某縣利新砂石料場生態恢復治理問題整改的通知》；二、依法判令某縣政府、國土資源局對《采礦許可證》作出準予延續的決定。

一、關于《關于某縣利新砂石料場生態恢復治理問題整改的通知》是否違法的問題

《中華人民共和國自然保護區條例》第二十六條規定：“禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。”

青海省國土資源廳下發規范性文件也規定：“在嚴禁區域內已設置砂石土類采礦權的，采礦權出讓期滿后一律予以注銷，不得辦理延續登記手續”。就本案來看，相關行政機關前期雖然擬同意本案企業采礦許可證延續，但后因本案企業的違法開采和生態恢復治理等問題，結合采礦權掛牌交易成交確認書約定等，行政登記機關依法未予以延續，應認定為無證開采。為此，法院認為，被告基于以上理由作出《關于某縣利新砂石料場生態恢復治理問題整改的通知》，其行政行為事實清楚，證據充分，程序合法。雖然在通知中未列寫所適用的法律法規及規范性文件，但從本案的客觀事實及行政機關所出示的規范性文件等證據綜合分析，其行政行為并無不當，應予以維持。因此，原告要求撤銷被告作出的《關于祁連縣利新砂石料場生態恢復治理問題整改的通知》的訴訟請求不成立，不予支持。

二、關于《采礦許可證》作出準予延續決定的問題

法院認為，本案企業從開辦砂石場申請到縣政府同意批復、采礦權掛牌交易成交確認書、取得采礦許可證、項目環境影響報告書的批復等均按法定程序進行，予以確認。關于某縣國土資源局政府常務會議議題征求意見單，證明為當時的建設需求，有關行政部門在征求意見單上簽署的同意本案企業的采礦許可證延續的意見，前提條件是必須進行生態恢復治理，禁止超范圍開采及非法采金，如有違反將取締開釆資格。但某縣國土資源局向法庭出示的行政處罰決定書、責令停止違法行為通知書、限期完成生態恢復治理工作的通知等相關證據均顯示了本案企業的違法行為和未履行生態恢復治理。行政機關也未進行采礦許可證延續的審批，應予以支持。

法院認為，某縣生態保護與環境治理領導小組辦公室根據青海省委、省政府文件要求，針對本案企業存在生態恢復治理問題，于2015年8月25日向本案企業下發了《關于限期完成生態恢復治理工作的通知》；于2016年6月2日下發《關于某縣利新砂石料場生態恢復治理工作的整改通知》。由于本案企業一直沒有完成生態恢復治理整改內容及以上事實，某縣國土資源局、環境保護和林業局、水利局、科技農牧扶貧開發局聯合下發了《關于某縣利新砂石料場生態恢復治理問題整改的通知》，以“利新砂石料場供砂主體蘭新鐵路、峨祁公路均已完工；利新砂石料場未按生態恢復治理方案完成治理任務；采礦許可證已到期”等理由，決定取締利新砂石料場。

但是，因本案企業要求某縣國土資源局辦理采礦許可證延續的訴求為一案兩訴，不予支持。

一審判決：駁回原告祁連利新沙石料加工有限公司的訴訟請求。

一審宣判后，本案企業不服，上訴至青海省高級人民法院。

二審判決：駁回上訴，維持原判。

一、關于本案《采礦許可證》是否應當作出準予延續決定的問題

基于維護國家和社會公共利益的需要，行政機關可以擁有必要的自由裁量權，分類處理到期采礦權的延續審批。

本案雖因一案兩訴，不予支持，但是，從法院審理意見可以看出，對于到期的采礦權，如果涉及生態環境保護要求，礦業權人未按生態恢復治理方案完成治理任務，則自然資源主管部門可以不予延續。

筆者認為，對于不在自然保護區核心區內，符合環評要求、符合主體功能區劃和產業政策，尚有剩余儲量的采礦權，礦業權人通過綜合治理、限期內完成生態恢復治理等工作，可予以延續。相反，如果礦業權人未履行生態恢復治理工作，自然資源主管部門可以不予延續，大多數法院也都會予以支持。

對于采礦權與自然保護區存在少部分重疊的，可在準予延續申請時通過調整縮小開采范圍使采礦權主動退出保護區。

二、礦業權被強制權退出情形下采礦權延續申請的問題

從資源充分利用的角度而言，允許還有剩余儲量的采礦權延續具有合理性。但在考慮是否延續采礦權時，不但要考慮剩余儲量，也要考慮是否符合當地的生態環境保護等要求。對于被列入生態環境保護區等禁止開發礦產資源區域的采礦權，到期后自然資源主管部門可以不予延續。

此外，在目前中央提出“要金山銀山，更要綠水青山”的新形勢下，相較而言，生態環境保護的價值和重要性更為凸顯，環境保護的要求更為嚴格。為了貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，國家近年來不斷加大環境保護的力度，對涉及自然保護區的采礦權進行整改。如果礦業企業因與國家自然保護區域重疊、環境生態紅線劃定及環境綜合治理工作等問題被強制退出，則礦業企業已不符合延續條件。依據《行政許可法》第八條之規定，行政機關未為礦業企業辦理采礦權延續許可，屬于行政機關以保護社會共公共利益為由，變更或者撤回已經作出的行政許可的合法行為。因此，自然資源主管部門可以不予延續。

如果《采礦權出讓合同》有約定應予以延續，礦業權人已有到期必然延續的預期，考慮到維護政府信用，保護采礦權人權益和信賴利益。可根據評估結果對采礦權及礦山生產設備等進行合理補償。

但是，對于礦業權人有采取破壞性的開采方法開采礦產資源等違法行為的，登記管理機關可責令限期辦理采礦許可證注銷登記手續，逾期不改正的，由原發證機關公告后注銷采礦許可證。采礦許可證到期的，自然資源主管部門應當不予延續。